地方政府制度创新研究 硕士论文.doc

硕 士 学 位 论 文地方政府制度创新研究 哈尔滨·····大学 图书分类号：D035 学 校 代 码：10240管理学硕士学位论文地方政府制度创新研究研究生：导师：学科、专业：研究方向：答辩日期：2008年1月C1assified Index：D035University Code：10240Dissertation for the Master Degree in Management Research on the System Innovation of LocalGovernmentCandidate：Supervisor： Speciality： Research Direction： Date of oral examination：January, 2008哈尔滨商业大学硕士学位论文原创性声明本人郑重声明：本论文的所有工作，是在导师的指导下，由作者本人独立完成的。有关观点、方法、数据和文献等的引用已在文中指出，并与参考文献相对应。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经公开发表的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文文责自负。学位论文作者签名： 签字日期： 年 月 日哈尔滨商业大学硕士学位论文版权使用授权书本论文系作者本人在哈尔滨商业大学攻读硕士学位期间，在导师指导下完成的硕士学位论文。本论文的研究成果归哈尔滨商业大学所有，本论文的研究内容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解哈尔滨商业大学关于保留、使用学位论文的规定，同意学校保留、送交本论文的复印件，允许本论文被查阅和借阅；学校可以公布本论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。保密， 在 年解密后适用本授权书。本学位论文属于不保密。学位论文作者签名： 签字日期： 年 月 日导师签名： 签字日期： 年 月 日摘 要制度是约束人们行为的规则，其实质是对人们利益的界定和分配。制度创新就是旧制度被新制度所替代，即人们利益关系的调整或重新界定。地方政府制度创新就是地方政府为协调本辖区人们之间的利益关系而创制新制度或对原有制度进行修正的活动和过程。地方政府制度创新按地方政府在其中的地位和作用可分为中央政府授权的制度创新、地方政府自主的制度创新以及地方政府与微观主体合作进行的制度创新；按内容可分为经济管理制度创新、行政管理制度创新和政治管理制度创新等。由制度缺陷、制度失衡和制度冲突引起的制度失灵是地方政府进行制度创新的起点；利益驱动是具有相对独立利益的地方政府进行制度创新的动力；成本收益分析是地方政府进行制度创新的原则；由宪法秩序、权力结构以及意识形态等构成的制度环境的改善则为我国地方政府的制度创新提供了良好的外部条件。地方政府的制度创新有利于制度资源的优化配置，有利于制度体系的协调更新，有利于制度运作效益最大化。然而，由于地方利益的客观存在、地方政府官员“经济人”的特点、政绩考核等方面的因素，地方政府在制度创新时也容易带来一些问题：形成地方保护主义，产生大量短期行为，产生寻租行为，不能有效实施中央政策，阻碍改革的整体进程等问题。优化地方政府制度创新就要改善地方政府进行制度创新的制度环境、增强地方政府制度创新的动力、规范地方政府制度创新的行为和提高地方政府制度创新的绩效。主要措施有：通过以法治权，将科学的企业管理方法引入政府管理，鼓励公民参与公共政策并进行监督等方式来加快政府职能转变；改进决策体制，提高地方政府制度创新的绩效；完善地方政府领导管理体制，引导和规范地方政府制度创新；加强对地方政府行为的有效监督；增强中央政策的公平性、稳定性、协调性，为地方政府制度创新提供良好的政策环境。关键词：地方政府；制度创新；政府管理 ABSTRACTInstitution is the rule which aims to restrict people's behaviors and whose essence is the reflection of the social interest relations and is the divide and distribution of the social interest. Institution innovation is the process in which old institution is substituted or new institution is created, and is the newly define and distribution of the social interest, reflecting the change of social interest relations. Local government institution innovations is the process in which Local government create new institution or alter old institution in order to harmonize local social interest relations. In the view of status and function of local government, local government institution innovation can be divided into three types which is the innovation under central government authorization, the innovation which regional government dominate, and the innovation which is accomplished by regional government and local social group. Local government institution innovation generally is experimental, territorial and microcosmic. The reasons that local government promotes institution innovation are profound. Institution failure which results from institution default, institution conflict and institution shortage is intrinsic reason. The existence of relatively independent local government interest prompts Local government institution innovation. The change of constitution order, the relaxation of ideology and the drive of central policy provide loose environment for Local government institution innovation. There are some advantages in Local government institution innovation, which include reducing the cost and venture of institution innovation, improving the quality of central government institution and increasing effective supply of institution in that Local government know local instances much more. At the same time, because of the faultiness of the power relations between central government and local government, central policies and management system for regional leaders, there exist serious problems such as emphasizing partial interest and ignoring state interest, emphasizing short-term interest and ignoring long-range interest, emphasizing personal interest of regional leaders and ignoring local social public interest, sway the implement of central policies and block the reform, and baffle the integer advance of the reform and enlarge the regional gap.In order to improve local government institution innovation, we should amend the institution environment, build up the local government motivity and hold in the actions of local government. Through establishing stable relation between central government and regional government, enhance the status and function of regional government. Make central policies more scientific in order to create a good policy environment for regional government institution innovation. Improve financial system to boost up the regional government impetus. By reforming management system for regional leaders to induct correctly surprise the action of regional government institution innovation. Change governmental functions to adjust the role of regional government. Improve decision-making mechanism to enhance the performance of regional government institution innovation.Keywords：Local government；Institutional innovation；Local governance 目 录硕士学位论文原创性声明硕士学位论文版权使用授权书摘要Abstract第1章 绪论11.1选题背景及意义11.1.1研究背景11.1.2研究意义11.2国内外研究现状21.2.1国外研究现状21.2.2国内研究现状31.3研究的逻辑结构与研究方法61.3.1论文的逻辑结构61.3.2论文的研究方法7第2章 地方政府制度创新的基本理论92.1需要界定的基本概念92.1.1地方政府制度创新的涵义92.1.2地方政府制度创新的分类102.2地方政府制度创新的理论基础122.2.1制度失灵理论122.2.2利益驱动理论132.2.3“成本收益”分析142.3我国地方政府制度创新主体地位的确立152.3.1宪法秩序的变化152.3.2权力结构的变化162.3.3意识形态的变化172.4本章小结17第3章 西方国家地方政府制度新经验及借鉴183.1西方国家地方政府制度改革创新183.1.1美国地方政府制度的改革与创新183.1.2法国地方政府制度的创新213.1.3英国地方政府制度的创新223.1.4德国地方政府制度的创新233.2西方国家地方政府制度改革创新经验教训243.3西方国家地方政府制度改革创新对我国的启示和借鉴253.4本章小结26第4章 我国地方政府制度创新的现状274.1地方政府制度创新取得的成效274.2地方政府制度创新过程中存在的问题284.2.1地方保护主义284.2.2大量短期行为284.2.3寻租行为304.2.4政策不能有效实施304.2.5阻碍改革进程的整体推进324.3地方政府制度创新中存在问题的成因334.3.1地方利益的客观存在及其强化34 4.3.1.1利益的本质344.3.1.2地方利益的客观存在344.3.1.3制度变迁中地方利益的强化354.3.2地方政府官员的“经济人”354.3.2.1经济人利己性假定354.3.2.2地方政府官员行为选择364.3.3政绩考核的偏颇364.4本章小结37第5章 优化地方政府制度创新的对策385.1加快政府职能转变385.1.1通过完善法律体系来规范政府行为385.1.2将科学的企业管理方法引入政府管理385.1.3鼓励公民参与公共政策并进行监督395.2改进地方决策机制395.2.1扩大地方重大决策的公众参与395.2.2健全决策程序改进决策方式415.3完善地方政府领导管理体制425.3.1完善地方政府领导任免制度425.3.1.1扩大地方对当地政府领导的选择权425.3.1.2积极推进干部选拔的公开化425.3.1.3要充分发扬党内民主435.3.2改进地方政府领导考核制度435.3.2.1重新构建科学的考核标准体系435.3.2.2改进考核方法435.3.2.3提高考核者素质建立健全干部考核责任制445.3.3加强对地方政府领导的监督445.3.4完善决策责任追究制度455.4加强地方政府行为的监督465.4.1加强对地方政府行为的行政约束465.4.2加强对地方政府行为的财政控制465.4.3加强对地方政府行为的法律约束475.5优化地方政府制度创新的政策环境475.5.1增强中央政策的公平性475.5.2增强中央政策的稳定性485.5.3增强中央政策的协调性495.6本章小结49结论51参考文献52攻读硕士学位期间发表的学术论文55致谢56- VI - 第1章 绪论1.1 研究背景及意义1.1.1研究背景改革开放20多年，中国经济总体上获得了巨大的发展。其根本原因，是进行了大规模的制度创新，对传统的制度环境进行了大规模的改革，使其逐渐向市场经济过渡：对传统的政府组织与工作模式表现出的“条条框框、繁文缛节、面目冰冷、效率低下、贪污腐化”等现象进行规制，使其逐渐向“政府职能高效化、政府行为责任化、政府决策民主化和科学化”过渡。实践证明，这种制度创新的持续演进，是推动经济发展的重要力量。在这持续演进过程中，中央政府的制度创新行为当然是最为根本的，但地方政府的制度创新更扮演了重要的角色。1.1.2研究意义1.1.2.1理论意义 中国的改革过程就是一个不断的制度创新过程，其目的在于获得一种最大限度地促进社会生产力发展的新型社会经济运作制度，政府无疑是这场改革的倡导者和推动者。制度创新的直接结果是激发了人们的积极性和创造性，促进了社会资源的优化配置和合理利用。实践证明：政府的制度创新成为了引导和推动经济社会发展的强有力杠杆，极大地促进了中国经济的增长和社会的全面进步。在这场以政府为主导的制度创新活动中，中央政府的制度创新行为是最根本的。因此当学者们把政府作为制度创新的主体来进行研究时，更多地是针对中央政府而言。但事实上，地方政府作为国家机构的重要组成部分，同样在制度创新活动中扮演了十分重要的角色。尤其是随着中国市场经济改革的深入，中央政府深受“诺斯悖论”的困扰，其主动的制度创新将十分缓慢甚至陷入停滞，而地方政府由于自身的一系列优点，在推动中国的市场化制度变迁中发挥着越来越重要的作用。在我国经济转型期，地方政府作为制度创新的重要主体，已成为当前政治学和经济学理论界关注的焦点。1.1.2.2实践意义主要包括以下几个方面： （1）地方政府制度创新有利于制度资源的优化配置 地方政府对特定的制度环境的认识更全面，更敏锐，与中央政府相比更了解制度资源的状况和微观主体的需求，同时也受到来自微观主体要求实现其潜在利益的更大、更直接的压力。因此，地方政府制度创新更易以从形式到内容与本地区实际情况相结合，充分开发和利用制度资源，从而和微观主体达成一种现实的理解与共识。这种将微观主体的制度需求与原有体制相容的方面结合起来，发挥了合理优化配置制度资源的重要作用。 （2）地方政府制度创新有利于制度体系的协调更新 地方政府和微观主体之间具有较强的利益相关性，这使得制度体系的协调更新有着较强的利益相关性，这使得制度体系的协调更新有着激励兼容的可能，此时地方政府选择的政策规则有助于制度体系的发育，解决新旧制度安排之间的冲突。这在一定程度上有利于当地的市场深化和经济发展。在地方政府和微观主体的互动中，地方政府制度创新多角度多层面显现了市场经济制度的内涵和外延。 （3）地方政府制度创新有利于制度运作效益最大化 地方政府作为一定地域内的权威行为组织，可以利用政治力量主动地追求本地经济利益的最大化，相对于微观主体有更强的组织集体行动和制度创新能力，从而节约了制度创新成本。通过追求创新潜在利润的创新形式，选择有利于当地微观主体的政策规划，激活了微观主体的经济活力，利用制度创新时机实现本地制度性经济增长，使地方政府主导型制度变迁显得合算多了。1.2国内外研究现状1.2.1国外研究现状1.2.1.1西方新制度经济学对制度创新主体的探讨 对于制度创新主体及其创新行为的研究一直是制度创新理论的重要内容。然而纵观西方新制度经济学中的制度创新理论，我们发现，早期西方新制度经济学家并未将政府尤其是地方政府纳入制度创新主体的论述范围中，他们认为政府的作用仅限于维护市场秩序、提供公共服务等有限的范围。西方市场经济的发展已有上百年的历史，与以发达市场经济为基础的分散决策型体制相适应，其自由市场范围内存在的制度创新大多是行为主体在原有制度安排下无法得到获利机会而自发产生的创新行为，因此西方经济学家们对制度创新主体的研究最初总是侧重于对需求主体的研究，却忽略了对供求主体的认识。直到林毅夫通过对中国案例的研究，开创性地提出了诱致性制度变迁和强制性制度变迁的概念，对制度供求主体的分析才逐步完善起来。诺思认为，制度安排包括“个人的”安排、“自愿合作的”团体安排，或者“政府的”安排。也就是说，制度创新主体包括个人、团体和政府。不同的制度变迁主体，由于采取的手段和方法不同，具有不同的特征，因而在其主导的制度变迁中会遇到不同的问题，并直接影响着新制度安排的作用和结果1。一般认为，由个人和团体进行的制度变迁属于诱致性制度变迁，这种变迁方式因为是响应潜在的获利机会而自发倡导的一种自愿安排，因而其遇到的摩擦和阻力可能较小，任何人都可以合法地退出，但它要求决策必须是一致同意的，这就需要创新者花费大量的时间、精力组织实施制度创新，其组织成本高、耗费时间长。此外，由于制度是一种公共产品，改变一种正式的制度变迁会碰到外部效果和“搭便车”问题，因此，创新者的报酬将少于作为整体的社会报酬，同时却要承担创新的全部或大部分成本。这就导致诱致性制度变迁对于创新者也就是变迁主体来说是不合算的，从而抑制制度创新的积极性，使制度这种公共产品经常处于供给不足状态。相反，在强制性制度变迁中，代表国家的政府是“在暴力方面具有比较优势的组织”，“处于界定和行使产权的地位”，它“具有使其内部结构有序化的相应规则，并具有实施规则和与其他国家竞争的强制力”，“有能力以低于私人组织的成本一进行某些活动”；从而可以使制度创新所耗费的政治成本和组织成本大大降低。而且，由政府推动的制度创新“没有搭便车问题”；有利于提高人们对新制度安排的认同感，调动他们拥护和执行新制度安排的积极性，从而增加新制度安排的合法性。但强制性制度变迁也可能遇到既得利益集团的对抗和压力，遇到的阻力和摩擦较大，执行费较高2。我们看到，近代西方新制度经济学者们虽然并未直接将地方政府作为制度创新主体论述，但他们运用制度变迁理论对创新主体进行系统分析，认为政府是最重要的制度创新主体，无疑为我们研究中国制度创新主体的变迁提供了有效的分析工具。1.2.2国内研究现状1.2.2.1国内研究现状目前的主要观点 随着地方政府制度创新实践的深入，以及新制度经济学对政治学、行政学的渗透和影响，中国地方政府制度创新研究从20世纪90年代中期开始，至今已取得了一定的成果。目前的研究主要集中在以下方面：（1）地方政府制度创新的角色和内容 地方政府制度创新必然因地方政府担任不同角色而包含不同内容。王玉明认为完善国家的宪政制度和法制、培育先进文化和主体意识形态、提供有效的产权制度安排和创新经济、政治、社会管理的其他各项制度是政府制度创新的基本内容3。从政府、产权、市场三维互动这一主线出发，陈天祥研究了地方政府制度创新与制度均衡的关系，分析了地方政府在制度创新中的角色和内容，提出了地方政府制度创新的发展路向。从行政改革的目标出发，王波认为行政改革处于中国体制改革逻辑发展全程结合部的战略地位，因此把行政改革定位在正确处理国家与社会、政府与公民的关系上，是适应全球化与民主化进程的必然结果。从总体上看，我国的制度变迁带有明显的政府主导性特征，从战略与理论两个定位出发，强化政府的制度创新职能、实现行政行为方式的转变、政府与社会及政府与基本的社会制度之间关系的完善和规则体系的健全等现实目标，是制度创新的目标和任务4。从考察现阶段地方政府的行为目标与模式出发，宋莉莉认为地方政府具有成为制度创新“第一行动集团”的动机和能力，她从地方政府的制度创新行为模式入手，进一步分析了地方政府的经济行为特征，认为虽然存在不规范的经济现象，但地方政府的制度创新行为事实上为市场取向改革提供了低成本、低风险的环境，使改革呈现渐进过渡特征，并且地方政府与企业的合作博弈过程客观上推进了排他性产权的确立与市场主体的培育5。（2）地方政府制度创新的动因 从新制度经济学的角度看，由于外部利润的存在而在现有的制度安排无法实现的情况下，往往会引发个人、团体或者政府的创新动机，这就是制度创新的动因。陈天祥认为地方政府制度创新的动因包括：宪法秩序的变化、制度创新成本、制度创新的预期收益和制度创新能力等。他认为宪法秩序的变化赋予了地方政府相当的自主权，成为地方政府制度创新的法律基础；由于贴近地方，使得地方政府制度创新成本较低；良好的预期收益极大地激发了地方政府制度创新的动力；较强的制度创新能力，如资源配置能力和支付变革成本的能力，使得地方政府制度创新的积极性和创新能力增加，由此说明了地方政府制度创新的动力所在。傅大友从地方政府制度创新的动力形成、动力转换、动力贯彻和动力终止四个阶段阐述了地方政府制度创新的动力机制和创新过程，提出了在政府制度创新为主导的发展中国家，不断地完善政府制度创新的动力机制的必要性6。（3）地方政府制度创新的作用和意义 郭小聪认为中国地方政府在推动制度创新方面至少有以下作用：一是地方政府直接接触当地的个人和团体，能够及时了解来自个人和团体自发产生的创新意图及其新制度的预期收益，使新的制度安排在没有获得全面的合法性之前，具有局部范围内的合法性，避免新的制度安排在没有取得效果之前就被扼杀在摇篮里；二是地方政府作为中央政府与地方个人及其团体之间的联结点，也是诱致性制度变迁与来自中央政府的强制性制度变迁之间转化的桥梁；三是地方政府推动的制度创新往往带有试验性，因而具有收益大、风险小的特点，但他也认为地方政府推动制度创新的作用能否发挥出来，取决于地方政府作为制度创新的主体地位是否真正确立7。（4）地方政府制度创新的悖论及克服 地方政府制度创新活动有着合理的存在理由，但随着市场经济制度发展到较高水平，地方政府创新行为将逐渐偏向于可能无效率。黄永炎认为地方政府制度创新会产生“地方主义”、“短期行为”等偏差，必须对中央政府与地方政府、地方政府与微观主体及地方政府各种成员的相互关系加以调整，构建中央政府、地方政府、微观主体三者良性互动的制度环境，地方政府制度创新行为才能规范化发展8。在政府主导模式下，由于国家的职能和权力集中于政府，立法机构将一部分立法权转移给政府，政府还取得了准司法的执法权，这样政府就集决策、立法、执法于一身，这使得政府摆脱了既定法律制度束缚，减少了决策立法的环节，有利于改革急需的新制度的出台，政府具有的执法权又可以加速制度的推行与实施。王会华认为这种主导同时也可能引起不良的连锁反应，扭曲政府系统的合理运作和制度创新过程，比如在政府受监督不力情况下，就会出现政府的腐败现象等。因此，弥补这一政府主导型制度创新的不足之处就要构建多元主体制度创新结构。从地方政府竞争的角度看，过度竞争会导致制度创新的失范。由于分税制的实行使得地方政府拥有了过多的财政自主权和经济增长的动力，这也使得地方政府成了具有独立利益的代表，促进了地方政府的竞争，但是这种竞争并非都是良睦的。由于竞争，地方政府之间设置了很多壁垒，导致了交易成本的增加。地方政府之间的贸易壁垒仅仅是交易成本的一种反映，由于改革以来形成的特定的中央和地方的制度安排以及各地方经济发展的严重失衡，导致中国经济增长从结构看不具备内在一致性。也就是说，虽然落后地区的要素成本低于发达地区，但资源仍然向发达地区聚集，结果各地区为确保本地的就业和经济发展，采取贸易壁垒来分割市场，导致地区间的交易成本增大，同时也导致价格水平在地区之间呈离散分布，没有一个统一的市场价格。周业安认为，减少地区间的交易成本比积极的财政政策要重要得多，因为依靠财政政策来拉动经济增长的潜力很有限，而交易成本的节约本身就是一种增长源泉，如果地方间的交易成本继续增大，势必阻碍未来的经济增长。他通过不同地方政府竞争模式的研究发现，地区之间竞争模式存在很大差异，这一差异虽然和早期中央政府的倾斜发展战略及各地区的区位优势有关，带有一定的偶然性，但更重要的是，行政区划的严格限制、地区之间制度创新的程度、分税制的规范程度以及地区经济分工和专业化的程度对一个地区的竞争模式起着决定性影响，在这些影响因素的背后，隐含着财政体制和政治体制的不合理成分。因此，要降低地区间的交易成本，提高落后地区的竞争力，只有通过制度创新来提高地区间的分工和专业化水平，在良性竞争的基础上实现各地区之间的平衡发展9。1.2.2.2 国内研究目前存在的缺陷 20世纪90年代中期以来国内学界对地方政府制度创新的研究，回应了行政改革实践和行政发展对行政理论的要求，回答了深入推进行政改革所面临的一系列紧迫问题，取得了一定成果。但由于地方政府制度创新是个新兴领域，在理论研究和实践应用方面还存在以下几个方面的缺陷：（1）没有完成从新制度经济学到新制度政治学和行政学的学科转变 在借鉴新制度经济学的方法进行地方政府制度创新研究过程中，国内学者大多还停留在理论引进和概念演绎上，没有从理论分析和理论应用背景上进行本土化，所以无论从学术语言还是框架体系，都未能走出“经济学帝国主义”的影响，没有完成从新制度经济学到新制度政治学和行政学的学科转变。（2）未能把政府制度创新作为一个动态的有机整体来进行考察 国内地方政府制度创新研究的侧重点在地方政府制度创新的内涵、主体地位、作用意义、角色内容、动因、悖论及其克服等孤立的方面，这些领域事实上新制度经济学以及传统的政治学、行政学都已经基本给出了回答。而未能把政府制度创新作为一个动态的有机整体来进行考察，研究这些因素相互之间的动态关系。这不能不说是政府制度创新研究中的一大缺憾。（3）缺乏专门对基层政府的研究 政府制度创新研究中，这方面的成果非常少见。基层政府是我国政府体系的重要构成部分，基层政府处在与民众的日常生活更为息息相关的地位，它的创新就具有更重要的意义。1.3 研究的逻辑结构与研究方法1.3.1论文的逻辑结构本文的逻辑结构可见图1-1。地方利益的客观存在及其强化地方政府官员的“经济人”特点理论研究究问题成因地方保护主义的产生大量短期行为的出现寻租行为的出现不能有效实施中央的政策阻碍改革进程的整体推进提出问题究制度失灵理论利益驱动理论成本收益分析以科学发展观为指导思想，为优化地方政府制度创新提出具体对策解决问题究图1-1 本文逻辑结构图1.3.2 论文的研究方法本文主要通过文献整理分析方法、比较分析方法、系统分析方法，对论题进行全方位的研究、论证和阐释。（1）文献整理研究方法 通过电子检索中国学术期刊网数据库、商大图书资料数据库以及手工检索相关著作、论文、外文资料、法律、统计资料，课题报告等，了解和梳理了中国地方政府制度创新中存在的问题与不足，提出完善我国地方政府制度改革与创新的设想和建议。（2）比较分析研究方法 虽然在政体、国情和发展阶段等方面存在着差异，并且主要西方发达国家的地方政府制度改革在具体的做法上也不尽相同，但是，其先进经验，对我国仍具有参考和借鉴的价值，本文基于当代西方主要发达国家地方政府制度改革与创新的具体做法、特点、经验、教训，分析总结了对我国地方政府制度改革、创新的启示和借鉴。（3）系统分析方法 结合国内外众多学者的研究成果，通过借鉴西方主要发达国家地方政府制度改革的先进理念和经验并结合我国目前的地方政府制度改革与创新的现状，提出加快我国地方政府制度改革与创新步伐的对策与思路。第2章地方政府制度创新的基本理论2.1 需要界定的基本概念2.1.1 地方政府制度创新的涵义2.1.1.1 制度 早期的制度经济学家把制度看作为一种结构，这种结构是规则、惯例、习俗和行为信念的复杂混合物。按照一定的角度制度经济学把制度分为三个层次。一是宪法秩序，它是具有普遍约束力的一套政治、经济、社会、法律的基本规则，是制定规则的规则。“宪法秩序就是第一类制度，它规定确立集体选择的条件的基本规则，这些是制定规则的规则”。二是制度安排，它是在宪法秩序下约束特定行为模式和关系的规则，具体指法律和制度。三是规则性行为准则，新制度经济学把思想文化因素纳入制度范畴，制度变迁不仅包括正式制度变迁，而且包括非正式制度变迁，即以意识形态、价值观、道德规范为核心的文化结构模式的变迁。诺思指出，制度是由一系列正式约束、社会认可的非正式约束及其实施机制所构成。正式约束又称正式制度，包括政治规则、经济规则和契约等。它由公共权威机构制定或由有关各方共同制定，具有强制力。非正式约束又称非正式制度，主要包括价值观、道德规范、风俗习惯、意识形态等。它是对正式制度的补充、拓展、修正、说明和支持，是得到社会认可的行为规范和内心行为标准。在某种意义上说，非正式制度比正式制度更为重要。此外，一些经济学家把制度看作为一系列契约的集合10。表2-1 正式制度和非正式制度的比较非正式制度正式制度各种习惯道德规范意识形态价值观政治规则经济规则契约2.1.1.2 制度创新 制度创新涉及政治和经济生活等各个方面，其实质就是调整生产关系和上层建筑，使国家上层建筑不断满足并推进社会经济的发展，使生产关系能够不断满足并推进社会生产力的发展11。新制度经济学代表诺思认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为的道德、伦理规范”12。它是由一系列正式约束、社会认可的非正式约束及其实施机制所构成13。经济方面的创新是指经济活动中引入新的东西以实现生产要素新的组合。所谓制度创新是指制度主体通过建立新的制度构建以获得追加利益的活动，它主要包括三个方面：反映特定组织行为的变化；反映这一组织与其之间的相互关系的变化；反映在一种组织的环境中支配行为与相互间的相互关系的变化；反映在一种组织的环境中支配行为与相互关系规则的变化14。制度创新是一个非常复杂的过程，它不仅包括自身制度安排的改变，还包含相应的制度环境变化。在戴维斯和诺思合著的制度变迁和美国经济增长一书中指出，“制度首先是指制度环境，其次是指制度安排”15。这也就是指在制度创新中包括对制度环境变化的要求。2.1.2 地方政府制度创新的分类2.1.2.1 按地方政府在制度创新中的角色和作用划分 依据此方法地方政府制度创新可以分为中央政府授权的制度创新，地方政府的自主的制度创新，地方政府与微观主体合作进行曲的制度创新。 （1）中央政府授权的制度创新 在这种制度创新行为中，中央政府是制度创新的发起人，是制度创新的“初级行动集团”，地方政府只是新制度的具体组织者和实施者，是中央政府的“代理者”，其地位不具有主动性，不是其固有的职权范围内的制度创新行为。所以，我们说地方政府的角色是一种代理人的角色，在中央政府的授权范围内进行制度创新。（2）地方政府自主的制度创新 “初级行动集团”在制度创新中起着举足轻重的作用，改革开放以后，地方政府越来越多的承担了制度创新“初级行动集团”的角色。在这种制度创新中，地方政府是制度创新的决策者、首创者和推动者，并主导着制度创新的进程。地方政府自主的制度创新既包括地方政府在自己的管辖区域内进行制度创新，也包括地方政府之间联合进行的制度创新。（3）地方政府与微观主体合作进行的制度创新 任何一项制度创新都是有成本的，而且有时也要冒一定