发达国家和地区的城市规划体系.doc

发达国家和地区的城市规划体系一个国家的城市规划体系包括规划法规、规划行政、规划编制和规划设施（或称开发控制）四个基本方面。其中，规划法规是现代城市规划体系的核心，为规划行政、规划编制和开发控制方面提供法定依据和法定程序。本文拟对一些发达国家和地区（包括英国、美国、德国、日本、新加坡和香港）的城市规划体系进行比较性评述，目的是为我国城市规划体系的建设提供一些启示。1. 现代城市规划的产生背景在人类文明发展史上，很早就有了城市和城市规划。但是，现代城市规划作为政府行政管理的一项职能，是经济基础和上层建筑之间关系发展到一定阶段的产物。在18世纪初期，英国成为工业革命的发源地；到了18世纪中叶，德国、法国和美国等主要西方国家也都相继完成了工业革命。作为与新的经济基础相适应的上层建筑，形成了政府的现代行政管理体系，其根本特征是依法行政。但是，直到本世纪初叶开始，城市规划才逐渐成为政府行政管理的一种职能。伴随着工业化进程，产业和人口的大规模集中导致城市急剧膨胀，以英国为例，城市化水平从1800年的25上升到1850年的55，进而达到1900年的75。城市在国家的经济和社会发展中越来越处于主导地位，但城市问题也日益激化，特别城市物质环境（如公共卫生和住房问题），不仅引发了社会矛盾，也危及到经济发展。尽管一些先驱思想家们提出的城市规划理念（特别是Howard提出的田园城市）产生了深远影响，并有一些开明企业家进行了新型城镇的建设试验，但是完全依靠市场机制和民间行为，显然无法解决这些城市问题，必须运用政府的行政权力，遵循相应的行政法规，对于市场经济和私人产权进行合理和必要的干预，才能确保城市物质环境的有序发展，使社会各方的利益得以平衡。在1909年，英国颁布了世界上第一部城市规划法，一些工业国家也相继制定了城市规划法，标志着城市规划成为政府行政管理的法定职能。然而，直到二次大战结束以后，这些国家才形成了比较成熟的现代城市规划体系，并在以后的年代中处于不断演进之中（见表1）。作为现代城市规划体系的核心，每一部新城市规划法的诞生都标志着城市规划体系又进入了一个新的历史阶段，主要表现在规划行政、规划编制和开发控制等方面的重大变革，需要由相应的规划法规提供法定依据和法定程序，以适应政治、经济、社会、环境和技术等方面的背景变化。表1 各国和地区的规划法及现代城市规划体系的形成第一部规划法的诞生，标志着城市规划成为政府行政管理的法定职能二战以后的规划法为现代城市规划体系奠定了基础英国德国日本新加坡香港美国（纽约）1909年的住房和城市规划诸法只有地方性法规1919年的城市规划法1927年的新加坡改善条例1939年的城市规划条例1916年的区划条例1947年的城乡规划法1960年的联邦建设法1968年的城市规划法1959年的规划条例1974年的城市规划条例1961年的区划条例*美国没有联邦的规划立法；新加坡和香港当时为殖民地，只能制定条例。2、规划法规：主干法及其从属法规、专项法和相关法现代城市规划作为政府行政管理的法定职能，遵循依法行政的原则。与政府行政管理的其它法定职能一样，城市规划的法规体系的基本构成是相似的（见图1），尽管各个构成部分的具体内容会有差异。相关法专项法附属法规主干法附属法规 图1 城市规划法规体系的基本构成2.1主干法及其从属法规规划法是城市规划体系的核心，因而又被称作主干法（principal act），其主要内容是有关规划行政、规划编制和开发控制的法律条款。尽管各国规划法的详略程度不同，但都具有纲领性和原则性的特征，不可能对各个实施细节作出具体规定，因而需要有相应的从属法规（subsidiary legislation）来阐明规划法的有关条款的实施细则，特别是在规划编制和开发控制方面。根据立法体制，规划法由国家立法机构（如议会）制定，从属法规则由规划法授权政府的规划主管部门（如英国的环境部和新加坡的国家发展部）制订，并报议会备案。以英国为例，主要的从属法规包括用途分类规则、一般开发规则、特别开发规则。用途分类规则界定土地和建筑物的用途类别以及每一用途类别中的具体内容；在同一类别中的用途变化不构成开发活动，因而不需要申请规划许可。一般开发规则界定不需要申请规划许可的小型开发活动，因为这些开发活动对于周围环境不会产生显著影响，只要符合该规则的基本规划要求，没有必要进行个案申请；这些小型开发活动是大量的，采用通则管理方式，提高了规划工作的效率。特别开发规则界定特别开发地区，如新城、国家公园和城市复兴地区由待定机构来管理（包括新城开发公司、国家公园管理局和城市开发公司），不受地方规划部门的规划控制。同样，其它国家也有类似的从属法规。很显然，如果没有这些从属法规，规划法将会变得冗长庞杂，而且每当发生细节变化时，都得修改主干法。尽管如此，许多国家的规划法在演进过程中具有综合化的趋势。作为大陆法系的代表性国家，德国曾在1960年和1971年分别制定了联邦建设法和城市建设促进法，在1987年汇总成为联邦建设法典，在1990年又将住宅建设减轻负担法纳入重新修编的联邦建设法典。在英国，1990年的城乡规划法并没有提出新的城市规划体系，而是归纳了原有的规划法和有关的专项法，从而成为一部综合法。再以香港为例，1966年的城市规划条例草案增加了许多新的条款，也相应地废除或修改了有些从属法规和相关法律。然而，无论是主干法的综合化趋势还是采取法典形式，都无法完全替代从属法规和专项法。即使在采用法典的德国，仍然需要有建筑使用规定、建设规划规定、规划图例法范和联邦空间秩序规划法等从属法规和专项法。2.2专项法城市规划的专项法是针对规划中某些特定议题的立法。由于主干法具有普遍的适用性和相对的稳定性，这些特定议题（也许会有空间上和时间上的特定性）就不宜由主干法来提供法定依据。以英国为例，1946年的新城法、1949年的国家公园法、1965年的产业分布法、1978年的内城法和1980年地方政府、规划和土地法等都是针对特定议题的专项立法，为规划行政、规划编制或开发控制等方面的某些特殊措施提供法定依据。如新城、国家公园和内城开发区都由特定的机构（规划行政）来负责，规划编制和开发控制的法定程序也与常规不同。新城和内城开发区的规划机构都不是永久性的，最终将移交给地方政府管理。在企业特区，尽管所在地方政府仍是规划当局，为了鼓励产业投资，采取了较为简化的开发控制程序，只是作为一种试验性的特例。在新加坡，大部分的住宅区和工业区由政府进行建设，相应的主管机构是住房发展局和裕廊工业区管理局，需要有专项立法为其形式法定职能提供依据。在东西德国合并以后，为了促进住房建设，颁布了减轻投资负担和住宅建设用地法（1993年），该法推行的各项政策就有明确的期限。日本的国土利用规划法和城市更新法也都属于专项法。2.3相关法由于城市物质环境的建设和管理包含多个方面和涉及多个行政部门，因而需要各种相应的立法，城市规划法规只是其中的一部分。尽管有些立法不是特别针对城市规划的，但是会对城市规划产生重要的影响，较为突出的是有关地方政府机构和环境方面的立法。以英国为例，1985年的地方政府法撤消了伦敦和其它6个大都会政府，其规划职能随之移交给下属的区政府，影响到规划编制和开发控制。原来的发展规划包括两个层面，结构规划由大都会政府（或非大都会的郡政府）编制，地方规划则由区政府编制；在地方政府改组以后，大都会地区采用了单一发展规划，包括结构规划和地方规划两个部分，均由各区政府编制。在美国，联邦政府并不具有规划职能，但有关的环境立法对于城市开发产生了重要影响。海滨地区管理法鼓励州政府对于海滨地区（作为环境敏感地区）的开发活动实行除区划外的特别许可制度。根据国家环境政策法，许多州政府要求大型发展项目进行环境影响评估（environmental impact assessment）。清洁空气法和清洁水体法规定的排放许可制度（discharge permit system）对于开发活动也有显著的影响。3、规划行政：中央集权和地方自治规划行政主体及其权力和义务是规划法的重要内容。各国和地区的规划行政体系可以分为两种基本体制，分别是中央集权和地方自治。英国政府的行政管理实行三级体系，分别是中央政府、郡政府和区政府，规划行政体系具有中央集权的特征。根据城市规划法，中央政府的环境部（工党执政以后，现改为环境、运输和区域部）是城市规划的主管部门，其基本职能包括制定有关的法规和政策，以确保城市规划法的实施和指导地方政府的规划工作，审批郡政府的结构规划，受理规划上诉，并有权干预地方政府的发展规划（地区规划）和开发控制（一般是影响较大的开发项目）。美国是一个联邦制国家，政府的行政管理实行三级体系，分别是联邦政府、州政府和地方政府。联邦政府并不具有法定的规划职能，只能借助财政手段（如联邦补助金）发挥间接的影响。地方政府的行政管理职能（包括城市规划）由州的立法授权。因此，各州的地方政府的城市规划职能（包括发展规划和开发控制）也就有所差别。比如，并不是所有州的立法都要求地方政府（county或municipality）编制总体发展规划（comprehensive plan）作为区划条例（zoning regulation）的依据。也就是说，编制总体发展规划并不是所有地方政府的法定职能。德国也是一个联邦制国家。1949年的基本法并没有土地利用规划的立法内容，各州都有各自的规划立法和相应的规划体系。直到1960年，才制定了联邦建设法，随后又制定了有关条例，以规范各州的发展规划和开发控制。联邦政府的规划主管部门是区域规划、建设与城市发展部，其职能是制定有关的法规和政策，确保联邦建设法的实施，协调各州的发展规划，并且负责制定跨区域基础设施（如铁路、机场和高速公路）的发展规划。除了执行联邦的规划法，州也有立法权，但必须与联邦法相符合。联邦和州的规划法规都是作为发展规划和开发控制的法定依据。英国、美国和德国代表了三种不同的规划行政体系。英国体系具有明显的中央集权特征，尽管发展规划和开发控制是相应地方政府的职能，中央政府仍然可以进行有效的干预，包括审批郡政府的结构规划、抽审区政府的发展规划和开发控制，受理规划上诉美国和德国都是联邦制，但也存在显著差异。美国联邦没有规划立法权，也就不存在国家层面上的规划体系；地方政府的规划职能由州的立法授权，因而各州之间的差异很大，编制综合发展规划并非是每个地方政府的法定职能。德国联邦享有规划立法权，虽然各州也有规划立法权，但必须与联邦的立法相符合，因而也就在一定程度上使地方政府的规划职能在内容上和形式上都不会差别很大，并且使州政府在协调地方土地利用规划中起着十分积极的作用。日本的行政管理体系与英国相类似，包括中央政府、都道府县(相当于英国的郡政府)和区市町村相当于英国的区政府)但中央政府对于地方政府的影响是以立法和财务为主，并不直接干预地方政府的发展规划和开发控制新加坡和香港都是比较特殊的类型，分别是城市国家和城市地区，中央政府和特区政府包揽了全部规划职能4、规划编制：战略规划和法定规划各国和各地区的发展规划体系（又称为空间规划体系）虽然有所不同，特别是在国家和区域层面上的发展规划（如日本的国家发展规划和德国的跨区域基础设施的发展规划），城市发展规划体系是较为相似的，可以分为两个层面，分别是战略性发展规划和实施性发展规划（或称为开发控制规划）。由于实施性发展规划是开发控制的法定依据，又称作法定规划（statutory plan）。除了美国以外，编制城市发展规划是各国地方政府的法定职能。战略性发展规划是制定城市中的长期战略目标，以及土地利用、交通管理、环境保护和基础设施等方面的发展准则和空间策略，为城市各分区和各系统的实施性规划提供指导框架，但不足以成为开发控制的直接依据。英国的结构规划（Structure Plan）美国的综合规划（Comprehensive Plan）、德国的城市土地利用规划、日本的地域区划（Area Division）、新加坡的概念规划（Concept Plan）和香港的全港和次区域发展策略（Development Strategy）都是战略性的发展规划。以战略性发展规划为依据，针对城市中的各个分区，制定实施性发展规划，作为开发控制的法定依据。英国的地区规划（Local Plan）、美国的区划条例（Zoning Regulation）、德国的分区建造规划、日本的土地利用分区（Land Use District）和分区规划（District Plan）、新加坡的开发指导规划（Development Guide Plan）和香港的分区计划大纲图（Outline Zoning Plan）都是作为开发控制的法定依据。美国的区划条例包含了全部的规划控制要求。在德国和日本，除了一般的区划条例，还通过分区发展规划（一般是几公顷），确定每个特定分区的发展原则和建造控制要求。相比之下，英国、新加坡和香港的法定规划是比较原则性的，有待于在规划审批时针对开发个案提出更为具体的规定。5、开发控制：通则性和判例式作为开发控制的依据，法定规划关系到开发控制的方式。美国、德国和日本的法定规划是作为开发控制的唯一依据，规划人员的在审理开发申请个案时不享有自由量裁权。只要开发活动符合这些规定，就肯定能够获得规划许可。这种通则式的开发控制具有透明和明确的优点，但在灵活性和适应性方面较为欠缺。在英国、新加坡和香港，法定规划只是作为开发控制的主要依据，规划部门有权在审理开发申请个案时，附加特定的规划条件，甚至在必要情况下修改法定规划的某些规定，因而使规划控制具有灵活性和针对性，但也难免会存在不透明和不确定的问题。由于通则式和判例式的开发控制各有利弊，各国和地区都在两者之间雪球更为完善的开发控制体系。通则式和判例式相结合的开发控制体系包括两个控制层面。在第一层面上，针对整个城市地区，制定一般的规划要求，采取区划方式，进行通则式控制；在第二层面上，针对各类重点地区，制定特别的规划要求，采取审批方式，进行判例式控制。美国的一些城市在传统区划的基础上，增加了个案审理的环节，如有条件的用途许可（这些用途许可则由规划委员会进行个案审理，并举行公众听证会）、基地规划和环境设计评审（针对具有显著影响的开发项目，并举行公众听证会）。尽管德国和日本都采取通则式开发控制，却比较注重地区发展的整体性和独特性。日本在土地利用区划的基础上，划定各类特别分区（如需要发展、更新、改善或保护的重点地区），制定分区规划（效仿德国的B-Plan），并可对上一层面的土地利用区划进行必要的修改，这被称为综合规划控制体系（a comprehensive planning control system）。80年代以来，英国的开发控制体系也经历了一些重要变化。在企业特区进行了通则式开发控制的试验（类似美国的区划），政府把简化规划控制作为改善投资环境的一项措施。当时的环境部还告诫地方规划部门不要轻率地和过分地干预私人住宅区的规划和设计，以示开发商能够对于市场需求及其变化做出及时反应。就新加坡的法定规划而言，分区层面上的开发指导规划（新加坡划分为33个规划分区）取代了全岛层面上的总体规划，法定规划更为具体和详细，因而也就更具针对性和指导性，在香港，尽管作为法定规划的分区计划大纲图是比较原则的（包括土地用途和开发强度），但政府拥有土地永业权，可以通过土地契约中的规划条款，针对每一开发地块制定具体的规划控制要求，特别是在城市设计方面。根据香港城市规划条例，城市规划委员会可将特定地区划为“综合开发区”或“特别控制区”。在“综合开发区”或“特别控制区”，开发活动受到特别的规划控制，以保护地区的独特风貌和环境。6、城市规划体系的发展趋势：民主、公正和环境意识6.1公众参与公众参与是确保城市规划民主性的重要环节。在这些发达国家和地区，规划法规为发展规划和开发控制两个阶段的公众参与提供了法定依据和法定程序。在战略规划和法定规划的编制过程中，有不同程度和不同方式的公众参与的法定环节。一般来说，法定规则具有更为直接的公众利益影响，因而公众享有在程度上和方式上更为完全的参与机会。在开发控制阶段，具有显著影响的开发活动必须公布于众，使任何可能受到影响的第三方也有机会参与。美国在审理由条件的用途许可和规划设计评审时，都要举行公众征询。在英国的地方规划编制程序中，要进行为期数周的公众征询；如果公众意见不能得到解决，则要由环境部任命的规划监察员（planning inspector）来主持听证会。近年来，香港城市规划条例修订的一项核心议题是在规划过程中设置公众参与的法定环节。在编制法定图则前，首先发表规划研究报告，进行为期3个月的公众征询，为编制法定图则提供参考。在完成法定图则的草案后，公众可在2个月内提出建议，由规划委员会加以考虑。对于法定图则的修订，公众征询阶段从3周增为6周，使公众有足够的参与机会。在开发控制阶段，应先公布规划申请的发展计划，让公众发表意见，供规划审批时参考。6.2规划上诉与政府的其他行政管理职能一样，规划上诉时维护政府机构行政行为的公正性的必要机制，规划上诉的机构设置和法定程序是规划法的重要组成部分。当规划申请被否决或规划可附有条件时，开发申请者（称为行政相对方）有权对于规划审批决定提出上诉；在对违例开发活动进行强制处置时，行政相对方也有上诉的权利。规划上诉由相对独立的监察部门（如美国的区划上诉委员会和英国的规划监察部门）进行裁决。当规划部门享有较大的自由裁权时，法定的监督机制就更为必要了。6.3环境保护七十年代以来，环境意识不断增强，环境保护已经成为政府行政管理的一项重要职能，同时形成了环境保护的法规体系。如美国的环境法规体系以（国家环境保护法作为主干法，包括清洁空气法，清洁水体法和联邦海滨地区管理法等专项法。城市规划中的环境意识在法规上表现为两种方式。一种是以环境保护法规作为城市规划的相关法规，开发活动必须与环境保护法规相符合；另一种是以环境保护法为依据，在规划法规中增加环境保护条款或指定环境保护条例。在香港的城市规划条例草案（1996年）的特别规划管制部分，要求在环境敏感地区中的所有开发活动进行环境影响评估，并在开发申请中附上环境影响报告。英国指定了城市规划（环境影响评估）条例，要求具有不利环境影响的开发项目进行环境影响评估，并使公众有机会参与评议，规划部门也需要更多的时间进行审理。德国以联邦自然环境保护法为依据，在1995年的联邦建设法典中加强了环境保护的条款。随着环境意识的不断增强，开发项目的环境影响评估将会越来越普遍。7、结言：城市规划体系的基本特征作为政府行政管理职能的现代城市规划是经济基础和上层建筑之间关系发展到一定阶段的产物。依法行政是现代行政管理的根本特征，因而规划法规是城市规划体系的核心。与其它行政管理法规一样，规划法规体系的构成包括主干法及其从属法规、专项法和相关法。主干法是城市规划法系的核心，新的城市规划法标志着城市规划进入一个新的历史时期。各国和地区的规划法规体系是相似的，尽管各个构成部分的具体内容会有差异。城市规划体系的演进表现在规划行政、规划编制和开发控制三个方面的重大变革，由规划法规提供法定依据和法定程序，从而决定了各国和地区的城市规划体系的基本特征。规划行政可以分为中央集权和地方自治两种基本体制；发展规划分为战略规划(包括国家、区域和城市范围的)和法定规划(作为开发控制的法定依据)两个基本层面；开发控制分为通则式和判例式两种基本程序。根据上述三个方面，可以比较各国和地区的城市规划体系的基本特征，其主要差别在于规划行政和开发控制(见表2)。尽管国家和区域范围的发展规划各不相同，城市发展规划都是具有战略规划和法定规划两个层面(美国的部分城市除外)，但法定规划的详尽程度有较大的差异，且与开发控制方式有关。表2：各国和地区的城市规划体系的主要差别规划行政体系规划控制体系英国中央集权地方自治通则式判例式美国德国日本新加坡香港美国是一个较为特殊的类型，联邦政府不具有城市规划的法定职能，地方政府的规划职能由州的立法授权，因而各州地方政府的规划职能存在差异，编制城市发展规划并非是每个地方政府的法定职能，开发控制更多地采取通则方式。英国则是另一种类型的代表，在城市规划领域具有较为显著的中央集权特征，法定规划不是作为开发控制的唯一依据，开发控制采取判例方式，因而具有较大的灵活性和适应性。德国和日本在上述三个方面都介于美英两种体系之间。联邦中央政府和地方政府在规划职能上比较平衡；尽管法定规划采取区划形式，同时又注重分区发展的整体性和独特性；在区划的基础上，特定地区由分区规划提出特定控制要求。新加坡和香港都曾为英国的殖民地，在城市规划体系上受到英国的影响。作为一个城市国家和城市地区，新加坡的中央政府和香港的特区政府包揽了全部规划职能。随着我国实施从计划经济体制向市场经济体制的战略转变，各个领域正经历着具有广泛和深远意义的改革，法制建设则是这场改革的核心任务，在城市规划领域也是如此。l989年颁布和1990年实施的中华人民共和国城市规划法标志着我国城市规划进入了一个新的历史时期，已经初步形成了城市规划体系，但仍不能适应城市发展的要求。借鉴发达国家和地区的经验，建立既适应我国情况又符合国际惯例的城市规划体系是一个重要的和迫切的议题。参考文献（1）唐子来，吴志强，李京生，孙施文，侯丽，栾峰国内外城市规划法规体系比较研究课题1997（2）郝娟西欧城市规划理论与实践天津：天津大学出版社1977（3）香港政府城市规划条例草案咨询文件1996（4）吴志强，唐子来论城市规划法规体系在市场经济条件下的演进城市规划，1998(3)（5）卢惠民，陈立天香港城市规划导论香港：三联书店(香港)有限公司，1998（6）Hall 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