宏观经济调控法-财政法-财政收入法-国债.ppt

宏观经济调控法财政法财政收入法国债,国债法,1,什么是国债？ 为什么要发行国债？ 国债与私债相比、国债与 其他国家财政收入（税收） 相比有哪些不同，有何特性？ 国债的负担？ 国债管理制度是如何规定的？,2,问题意识,3,预算法中有关赤字和债务的规定,第27条 中央政府公共预算不列赤字。 中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。 中央预算中对已经举借的债务还本付息所需的资金，依照前款规定办理。 第28条 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。 除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。（2013年预算报告） back,4,关于2012年中央和地方预算执行情况 与2013年中央和地方预算草案的报告 有关地方债的发行,地方本级收入66570亿元，增长9%，加上中央对地方税收返还和转移支付收入48857亿元，地方财政收入合计115427亿元。地方财政支出117543亿元，增长9.9%，加上地方政府债券还本支出1384亿元，支出总量为118927亿元。地方财政收支差额3500亿元，国务院同意由财政部代理发行地方政府债券弥补，并列入省级预算管理。（地方财政收支预算由地方各级人民政府编制，报同级人民代表大会批准，目前尚在汇总中。报告中地方财政收支安排数均为中央财政代编） back,5,中国政府隐性负债：中央10.94万亿、地方4万亿 （引自：2012年04月13日 财经国家新闻网）,中央隐性负债：规模约为10.94 万亿左右 政府隐性债务包括政府负有担保责任或者是再出现违约情况下政府不得不使用财政资金进行最后“兜底”的各类型债务。在一定的条件下，这些隐性债务会通过违约的方式实现显性化，对银行体系造成冲击，所以仍然需要评估其对经济的潜在威胁。根据这样的定义，铁道部负债、社保基金缺口、政策性银行负债、国有银行和非银行金融机构不良资产均为典型的政府隐性负债。 2010 年全年城镇基本养老保险基金总收入13420 亿元，2010 年全年城镇基本养老保险基金总支出10555 亿元，当年参保离退休人员6305万人，当年全国65 岁以上老人约为1.2 万亿，如果实现“老有所养”的全民养老目标，当年养老保险支出将扩大1 倍以上，达2 万亿以上，当年养老保险亏空将超 8000 亿。从人口结构比例看，当前我国的劳动人口比重已越过高峰期，养老保险基金偿付压力会越来越大；按当前预期平均寿命73 岁计，全国仅65 岁以上老人养老保险支出亏空静态累计就达5.6 万亿以上；截止2010 年，全国养老保险基金累计节余1.54 万亿，静态缺口达4 万亿。铁道部已明确披露，2010 年年末，铁道部负债总额为18918 亿；截止到2009 年年末，三大政策性商业银行的债券发行量为45409.4 亿，国外负债为711.80 亿，两者相加46121.2 亿。四家国有商业银行改制上市时剥离不良资产规模为1.4 万亿元，按照银监会公布的2006年金融资产管理公司资产处置情况表中金融资产管理公司68.61%的处置进度，还存在约4394.6 亿元的债务尚未处理。而基本养老保险基金至少存在约4 万亿元缺口。这意味着我国隐性债务的总规模约为10.94 万亿左右。 back,6,参考：其他国家债务余额与GDP比例 （出处：日本财务省统计）,7,意,日,美,德,法,英,加,back,一、国债的基本原理,、对“国债”概念的理解 通常将中央债称为国债，地方债称为公债。其中国债是指中央政府在国内外发行债券或向外国政府和银行借款所形成的国家债务。（财政学陈共主编,人民大学出版社） 公债是依据国家财政经济的需要，运用政府信用基础，采取证券发行的方式，与人民或其他经济主体缔结的负债契约。 （财政学吴家声（台） 是国家为满足公共需求和实现其职能，以其信用为基础，按照债的一般原则，通过向社会筹集资金所形成的债权债务关系。又称“国家债务”或“公债”。（财政法学张守文,人民大学出版社）,8,公债是指国家（中央政府）或地方公共团体（地方政府），为确保行政运营上的财源，通过借款或发行债券的方式所筹集的资金。公债包括国债、政府相关机关债和地方债。 高桥诚编，财政学，有斐阁出版。 本课程采用的“公债”概念,9,国债只是对未来支付一定数额货币的一种承诺，是因这些债券所引起的债务额。但是债券并不是政府用来承诺未来支付货币的唯一方法。政府也可以通过立法作为承诺。例如社会保障，用立法的形式承诺必须向未来的退休者支付退休金。 （Harvey S,Rosen,Public Finance-6th) 国家债务不仅包括借款债务，还包括一些“隐性债务”。,问题意识,10,“国债”与“国家债务”的区别,“直接债务”和“或有债务”的区分 世界银行专家 哈纳-波拉科瓦（Hana Polackowa) 政府承担的所有债务分为两类： (1)直接债务（direct liabilities）在任何情况下都要承担的债务，是可以根据某些特定的因素来预测和控制的负债，如政府的内外债及由法律规定的养老金负债等。 (2)或有债务（contingent liabilities）由某一或有事项引发的债务，是否成为事实，要看或有事项是否发生，以及由此引发的债务是否最终要由政府承担。,知识点,11,从债务风险的角度可以将直接债务和或有债务分为两类,资料来源：(Hana Polackewa Brixi and Allen Schick(2002),显性债务 VS. 隐性债务,12,2011年财政部统计报告,2011年，我国实际举借国债15610亿元。经全国人民代表大会批准，2011年末国债余额限额为77708亿元。2011年末实际国债余额为72045亿元，占国内生产总值的15.3%，较2010年末降低1.5个百分点。 从国债余额品种结构看，2011年末实际国债余额中，内债为71411亿元，外债为634亿元，分别占全部国债余额的99.1%和0.9%。内债余额中，储蓄国债为8115亿元，包括4810亿元凭证式国债和3305亿元储蓄国债（电子式），占全部国债余额的11.3%；记账式国债为63296亿元，包括47794亿元普通国债和15502亿元特别国债，占全部国债余额的87.8%。2011年末国债平均剩余期限为8.4年（不含外债），比2010年末延长0.3年。2011年末国债余额中，剩余期限1年及以下的占13%，1年至5年（含5年）的占29%，5年至10年（含10年）的占29%，10年以上的占29%。 back,13,日本通过新法允许财政资金向企业注资 2010年,日本旨在有效利用财政资金以强化普通企业资本的新产业活力再生特别措施法（简称产活法）22日上午在参院全体会议上表决通过。预计新制度将经内阁会议最快在月底前正式实施。 获得产活法认定的企业将获得日本政策投资银行注资。若获得注资的企业经营失败出现亏损，日本政府将通过政府系金融机构日本政策金融公库来弥补这部分损失的五到八成。有关损失弥补额度最初讨论在数千亿日元以内，但09年度政府补充预算案最终将这一数字扩大到1.6万亿日元（约合人民币1106亿元）。 援助对象企业必须满足以下几点条件：包括（1）受金融影响营业额一度骤减；（2）有望在3年后生产性能有所提高；（3）国内员工总数在5千人以上的大企业，或是向大企业提供30%以上重要基干零部件的供应商等。对这些企业经营者的业绩恶化责任也不过问。 日立制作所、尔必达、先锋3家日本公司正在研究利用新制度进行增资，东芝也在考虑有效利用这一制度申请注资。 back,14,日本社保基金投资失败,从1961年到2001年4为止，日本年金积立金（本文按照日语习惯将之称为“年金积立金”）累积约有142万亿日元，达到2000年GDP的28%，是世界上最大的养老储备基金之一。 规模如此巨大的养老金资产在日本战后历史上（至2001年4月前）一直被政府用于一个被称为“财政投资融资计画”（Fiscal Investment and Loan Program，以下简称“财投计画”）的政策金融体系。 在2002年和2003年出版的日本专家学者有关“财投计画”和年金积立金的研究报告中，披露了令人吃惊的实情，即几十年的养老金储备资产大部分变成了呆坏账。其主要原因在于年金积立金通过“财投计画”，以贷款的形式借给了财政投融资的对象机构，而这些机构大多处于资不抵债的境地。近年来，养老金投资形成的呆坏账已对日本经济复苏构成了严重的阻碍。 back,15,我国直接债务和或有债务状况 直接显性债务：欠发工资、乡镇财政债务 直接隐性债务：社会保障资金缺口所形成的债务（新增失业人口、社会救济金）中国社会科学院日前发布的报告称，中国城镇失业率已经攀升到9.4%（9.4是中国社科院2010社会蓝皮书公布的数据。我国养老保险隐性债务大约有4万亿元至5万亿元（中国青年报2008年12月29日） 或有显性债务：政策性融资 或有隐性债务：金融机构的不良资产,16,2.作为财政收入的“国债”的特性 国债是一种非经常性（与经常性财政收入相对应）财政收入，国家发行债券或借款筹集资金，实际上意味着政府可支配资金的增加。国债是财政收入与支出的一体两面的混合体。 思考：国家在什么情况下可以通过国债发行取得非经常性收入？立法依据何在？+ 其他特性：自愿性、有偿性、灵活性,17,国家举债的立法依据,域外比较 日本财政法第4条 国家的财政支出（所需金额）必须以除公债或借款外的财政收入作为（筹集财政支出经费的）财源。但是，对于公共事业费用（支出金额）、（国家投资的）出资金以及（以国家对外贷款所需）贷款金（所需筹集的）财源，在经国会决议确定的金额范围内，可以通过发行公债或借款的方式筹集。前款但书条款中，在发行公债或借款时，必须向国会提交偿还计划。对于第一款所规定的公共事业经费的范围，在每个会计年度必须经过国会决议予以确定。 韩国国家财政法第18条（作为国家财政支出的财源） 国家的财政支出（所需金额）必须以除公债或借款外（包括向外国政府、国际合作机构及外国法人借入的资金）的财政收入作为（筹集财政支出经费的）财源。但是在不得以时，在经国会决议确定的金额范围内，可以通过发行公债或借款的方式（筹集财源）充当（财政支出的财源）。,18,中国 预算法第27条 中央政府公共预算不列赤字。 中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。 问题所在：发行国债的用途、额度是否应由立法机构明确规定？,1.自愿性： 完全自愿认购。,2.有偿性： 政府发债是以偿还、付息为条件的信用行为。 如果由政府的财政收入偿还，国债和税收有何区别？,3.灵活性： 规模、期限、利率等都非常灵活的筹资方式,国债特性,19,国 债 与 税 收,产生基础不同 公法上的税收债务,存在法律根据不同,收入的性质与来源不同 应纳税所得、税后所得,法律后果不同 有偿性与无偿性、自愿性与强制性、,国债与税收的区别,20,3. 国债的功能 财政政策性功能 （）弥补财政赤字 （弥补财政赤字的方法,国债（排挤投资）or 增税（排挤消费） ？如何削减赤字：减少公费支出，） （）筹集建设资金 （）宏观经济调控 思考问题：债务融资的成本由谁来承担？,21,知识点：国债的经济效应,（）李嘉图等价定理 （）国债的资产效应 （）国债的需求效应 （）国债的供给效应,22,23,4. 国债负担 认购人负担（新古典模式强调：当政府开始实施一个项目时，不管是用税收还是举债的方式，都是挪用私人部门的资源。税收融资挪用的资源主要是减少了私人部门的消费。政府举债挪用的资源主要是影响私人部门的投资） 政府负担：纳税人负担：代际负担：（分析迭代模式） 举债还是增税？受益原则 代际公平原则,二、公债法律关系,，公债法概述： 公债法是调整国家及地方公共团体在公债的发行、使用、偿还和管理过程中所发生的社会关系的法律规范总称。 国外及中国有关国债法的立法情况 美国自由公债法 Liberty Loan Act of 1917 （1917） 日本国债规则（1922）外币公债发行法（1963）地方财政法 韩国政府债券法（1979） 中国目前尚未对国债进行专门立法,24,公债法律关系 公债发行关系 + 公债使用关系 + 公债偿还关系 + 公债管理关系 +,25,1.公债的发行,（1）公债发行之“合法性 实质性合法（宪法、财政基本法） 以日本宪法为例： 第83条 【财政处理的基本原则】处理国家财政的权限，必须根据国会的决议行使之。 第85条【国费支出及国家的债务负担】 国家费用的支出，或国家负担债务，必须根据国会决议。 日本财政法第4条 国家的财政支出（所需金额）必须以除公债或借款外的财政收入作为（筹集财政支出经费的）财源。但是，对于公共事业费用（支出金额）、（国家投资的）出资金以及（以国家对外贷款所需）贷款金（所需筹集的）财源，在经国会决议确定的金额范围内，可以通过发行公债或借款的方式筹集。前款但书条款中，在发行公债或借款时，必须向国会提交偿还计划。对于第一款所规定的公共事业经费的范围，在每个会计年度必须经过国会决议予以确定。,26,1.公债的发行,程序性合法（财政民主主义、财政议会主义） （2）公债发行之“法目的性”：公共财政 中国 预算法第27条 中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。 例：关于第一次续发行2013年记账式附息（五期）国债有关事宜的通知 财库201327号 ；。,27,1.公债的发行,（3）公债发行发行之宪法性思考 公债发行与宪法上的平等保护原则 代际公平 地区公平 公债购买者与公债利息负担者之间的公平 纳税人基本权利的保护,28,1.公债的发行,（3）公债的发行主体（国家或地方公共团体） （4）公债的种类： 国债 地方债,29,（5）公债发行的规模及利率（参照财政部公告）： 储蓄性国债（Savings Bonds）是指一国政府面向个人投资者发行的，以吸收个人储蓄资金为目的，满足长期储蓄性投资需求的一种不可流通国债。 储蓄性国债包括： 凭证式国债特点：凭证式国债为记名国债，记名方式采用实名制，可以挂失，但不能更名,不能流通转让。（财政部公告2013年第11号） 储蓄国债(电子式)特点：储蓄国债（电子式）是财政部面向个人投资者发行的，以电子方式记录债权的一种实名制、不可上市流通的人民币债券。（财政部公告2012年第75号）,30,记账式国债 是由财政部通过无纸化方式发行的、以电脑记账方式记录债权，并可以上市交易的债券。投资者不需持有债券凭证，而是在债券托管机构开立债券托管帐户记载所持有的债券。 记账式国债 包括： （1）普通记账式国债：交易所上市记账式国债（证券交易所债券市场）；商业银行记账式国债柜台交易（全国银行间债券市场）； （公告2013年第1号） （2)特别国债：具有特定用途的国债，通常在“年期以上”、为“可流通记账式”国债，在全国银行间债券市场和试点银行柜台上市交易。 1988年发行特别国债：经第八届全国人大常委会第30次会议审议批准，财政部于1998年8月向四大国有独资商业银行发行了2700亿元长期特别国债，所筹集的资金全部用于补充国有独资商业银行资本金； 2007年发行特别国债：2007年十届全国人大常委会第二十八次会议决定：批准发行一万五千五百亿元特别国债，用于购买约2000亿美元外汇，作为即将成立的国家外汇投资公司的资本金。,31,1.公债的发行,（6）公债发行规模 公债发行规模的法定标准合理性 预算法第27条：“借债应当有合理的规模和结构”。 公债发行规模的经济指标 国债负担率 国债偿债率 国债依存度,32,国债规模的衡量指标,绝对额指标,历年累积债务余额：历年国债发行额之和扣除已偿还本金后的余额。,当年国债发行总额：某财政年度国债发行额。,相对额指标,国债负担率当年发行总额占GDP的国际公认的警戒线为60%欧盟标准。,国债偿债率主要是当年偿债率警戒线为全国偿债率10%，中央偿债率1520% 国债的当年还本付息额占当年财政收入的比重。马斯特里赫特条约中规定的10%的警戒线。,国债依存度全国依存度警戒线为1520%；中央依存度是2530%。国债依存度是指当年国债发行额占当年中央财政支出或财政支出的比率。国际公认的比率是20%,33,我国国债规模现状,34,2.公债的偿还,根据偿还国债的资金来源不同，可分为 基金偿还 是指设立专门的偿债基金，以此作为偿债资金的来源。这种基金通常作为预算支出或某种财政收入的对应项目，逐年累积，以备偿还。 预算盈余偿还 是指以政府的预算盈余资金作为偿债的资金来源。其前提是政府预算有盈余，由于这种前提难以具备，因而缺少实践价值。 国债调换偿还 是指政府用借新债来还旧债的做法。它实质上并非偿还方式，对经济运行危害较大，因而只有在国家财政困难的情况下才可采用。 预算列支偿还 是指政府将当年到期的国债直接列入预算支出中，以预算资金抵偿国债的做法。,35,3.公债的管理,国债管理是指一国政府通过国债的发行、使用、偿还等活动，对国债的总额增减、结构变化、利率升降等方面制定适当方针，采取有效措施，以达到筹措财政资金与稳定经济的目的。 国债管理的原则 1.促进经济的稳定与增长 进行国债管理，其目的无疑是更好地实现国家的财政政策，更好地进行宏观调控，而运用财政政策进行宏观调控的一个重要的、根本的目标则是促进经济的稳定增长，因此，国债管理也必须为实现这一根本目标服务，遵循促进经济的稳定与增长的原则。 2.兼顾投资者的利益与需要 在任何自愿的交易中，双方均应互惠互利，否则交易就难以进行。在国债活动中中，既然政府不采取强制交易的手段，那么政府就必须在国债活动中兼顾投资者的利益与需要。为此，在债券类型的选择和利率、期限的确定等方面，亦应兼顾投资者的利益和需要，以求做到互利互惠。 3.力争利息成本最小化 在同国家的财政政策、货币政策等经济政策相一致的前提下，应力争使国债利息额尽可能低，因为用以支付国债利息的资金一般是源于税收，使国债利息成本最小化同降低税负水平是一致的。正因如此，在国债管理方面，只要不与其他经济政策目标相矛盾，就应遵循力争利息成本最小化的原则。 4.减少国债的流动性 国债的流动性是指国债兑现的方便程度，即国债持有者将国债转变为现金的难易和迅捷程度。一般说来，短期国债的流动性大、变现力强，而长期国债的流动性小、变现力弱。为了使政府能更长时间地运用通过发行国债而取得的资金，以更好实现财政政策和宏观调控目标，应当尽可能减少国债的流动性，避免大量国债集中在短期市场。,36,思考题,什么是公债？公债的特点是什么？ 简述公债的功能？ 什么是公债法？ 什么是或有债务？ 简述我国国债的种类及其特点？ 简述国债管理的原则。,37,学习国债网络平台,中国国债协会：http:/www.ndac.org.cn/index.jsp 中债网（北京市中债债权交易中心主办）: http:/www.ccctc.com/ 中央国债登记结算有限责任公司 : http:/www.chinabond.com.cn/cdc/index.htm 中国债权信息网（中债登主办）：http:/www.chinabond.com.cn/chinabond/index.jsp 中国货币网（国外汇交易中心）：http:/www.chinamoney.com.cn/,38,