北京市的主要环境污染问题和对策.pdf

2、加快产业结构的调整, 重新配置劳动 人口的分布。 以往北京人口的职业构成,一直以工业 职工为主 , 特别是劳动密集型企业占的比重 较大 ,全市第二产业社会劳动者的比重达到 40%左右 , 根据北京城市功能特点,加快第 三产业的发展适当压缩第二产业的比重,特 别是以科技密集替代劳动密集,既能加快经 济的发展 ,也可达到调整城市人口规模的目 的。 3、运用经济手段来调节城市人口规模。 在市场经济条件下, 运用经济手段也可 起到调整人口规模的目的,例如按照大城市 特点调整收入、消费水平;用级差土地价来 调整城市经济结构布局等, 在某种意义上说, 也不失为调整城市人口规模的一种方法。 (作者单位 : 北京市统计局) 北京市的主要环境污染问题和对策 陈琪琳 北京是我国的首都、全国的政治中心与 文化中心、 综合性特大城市、 历史文化名城、 世界古都和现代化国际城市。与国内其它地 区相比 , 北京的环境状况尤其为国内外人士 所关注。其特殊地位和性质及服务、产业、承 载、集散和示范等功能, 都要求在可持续发 展战略的指导下,经过坚持不懈的努力,在 增强总体经济实力的同时, 搞好环境建设 , 实 现经济效益、社会效益与环境效益的统一。 一、北京的环境污染问题 在经济、城市建设快速发展, 人民消费 水平不断提高的同时,这些活动对资源、环 境产生的负效应也越来越明显。环境污染问 题已经成为北京市进一步发展的制约因素。 1、大气污染状况 北京市大气污染严重。其总悬浮颗粒物 ( T SP) 、二 氧 化 硫( SO2)和 氮 氧 化 物 ( NO X ) 的年日均值都超过国家二级标准。据 1995 年的测算结果可知: 该年 T SP、NO X的 年日均浓度分别为0. 377 毫克 / 米 3 和 0. 122 毫克 / 米 3 , 分别超过国家规定标准的25. 7% 和 22%。 影响本市大气环境质量的因素包括以下 三个方面 : ( 1)以煤为主要能源而引起的烟尘和 SO2污染。目前北京市的年耗煤量为2600 万 吨, 是世界上少有的燃煤最多的大都市。其 中工业是最大的能源消费者, 大多缺少有效 的消烟除尘措施, 煤烟型污染严重。尤其在 采暖期 , 加上由于集中供热等基础设施建设 滞后 ,导致中小型采暖锅炉和近百万台小煤 炉大量增加的因素, 造成市区和工业区更为 严重的大气污染。这些污染源极为分散,低 空排放 , 若遇逆温气象条件, 由此产生的烟 雾日可达150 多天。一般地, 城区采暖期的 SO2、TSP、降尘等浓度都大大高于非采暖期 32 北京社会科学 1997 年第 3 期 时的浓度 , 且都超过国家规定标准。如 SO2, 采暖期的污染比非采暖期要高48 倍, 多年 来 非 采暖 期 的 SO2日 平 均 值基 本 维 持 在 0. 04 毫克 / 米 3 左右 , 大大低于国家二级标准 ( 0. 15 毫克 /米 3) 。另外 , 由于能耗集中 , 在 仅占全市总面积2. 8% 的市区内 , 集中了全 市 60% 的能源消费 , 使得城区污染大于近郊 区。如 SO2, 城区浓度一般比近郊区高0. 5 1 倍, 远郊区县即便是在采暖期, 该浓度也低 于国家二级标准,均在 0. 5 毫克 / 米 3 以下。 不过总的说来 , 由于不断强化燃煤烟尘排放 控制 ,锅炉改造 ,提高居民炊事气化率和增 加集中供热面积, 以及大力开展城市绿化, 上 述污染的年际变化还是呈下降趋势。 ( 2)工业和城市建设使局部地区污染严 重。高消耗、 重污染型工业企业的周围地带, 大气环境质量通常要劣于其它地区。如,首 都钢铁公司和北京焦化厂排放的SO2、 粉尘、 其它冶金、 化工、石油化工、 电镀、喷漆、 印 刷、塑料等行业排放出的其它酸性气体、有 机废气、含重金属的废气等有毒有害物质。这 部分污染种类多、成分复杂, 虽然有些污染 物的量少 , 不足以对整体大气环境质量构成 威胁 ,但对局部地区有严重污染。此外,由 于近年来首都城市建设飞速发展, 大量的建 筑施工加重了粉尘的污染, 使 TSP 浓度居高 不下 , 不符合国家规定的大气环境质量标准。 ( 3) 汽车尾气的污染近年来日益严重。北 京市机动车增加较快,社会拥有量居全国第 一, 达 108 万辆 , 仅 1996年一年就增加了12 万辆。客观上说,大城市的汽车污染主要是 指轿车以及三吨半以下的车型。就北京而言 , 真正在市区行驶的该类型车当地有38 万辆 , 外地有 2万辆 , 大约每天有40 万辆汽车在污 染着城市。由于道路滞后,油品又低 , 致使 尾气污染严重 , 在夏季已成为首要的大气污 染来源。近几年的环境监测结果表明, 北京 市机动车辆排放的NO X、CO、碳氢化合物 (HC)占同 期大 气中 总排 放 量的68. 8% 、 58. 4% , 86. 8% 。 主要交通干线及路口空气 中的 NO X 、 CO 污染日趋严重, 常年超标 , 其 中 NOX的浓度比一般环境 ( 交通干线 100 米 以外 ) 的含量大约高11. 5 倍。这些污染物 就整体而言 , 城区与近郊区污染差异较小, 城 中心略高 ,向外围递减 , 但它们的污染程度 有明显的时间分布特征, 即 : 采暖期高于非 采暖期 , 年际变化呈明显上升趋势。它们在 大气中的积累、增多,不可避免地导致二次 污染物 O3的形成 ,面临着发生光化学烟雾 的潜在危险。 1988 年监测表明 , 夏季有 69 天 O3小时浓度超标达530 次 , 而 1993年监测 值则表明 , O3平均超标频率远远高于过去的 1986 年和 1987 年,是它们的 6 倍左右 。 令人欣喜的是, 目前正在京城推行无铅 汽油的使用 , 这不仅会杜绝机动车带来的铅 污染 ,而且为尾气净化装置的安装提供了可 能, 无疑会有力地改善因机动车造成的大气 污染。 2、水污染状况 市区污水排放量逐年增长,其中生活污 水与工业污水大致各占一半, 前者稍多于后 者。如 1990 年污水排放量共214 万米 3 / 日, 其中生活污水占53% , 工业废水占47%。前 者增长速度也比后者稍快一些。工业废水排 放量、排放达标量近几年变化不大,但工业 废水处理率提高较快,目前为 80% 左右, 加 之由于工业结构调整和工业重点污染源治 理,水体中有毒污染物( 酚、氰、砷、汞、 铬) 污染和重金属污染逐年减轻, 其中的主 要毒物明显减少, 但一般污染物(化学耗氧 量 COD、 生化需氧量BOD5、 悬浮物 ) 的污染 还很严重。 1994 年高碑店污水处理厂( 一期 工程日处理能力50 万吨 ) 建成后 , 城市污水 处理率由原来很低的7. 3%左右提高到20% 33 可持续发展理论研讨 左右 , 尽管如此 , 仍与污水排放总量不相称, 大量的污水仍直接排入河中或用来灌溉,是 造成地表水和地下水污染的主要原因。 地表水中 , 城市上游地区的主要河流、水 库、湖泊水质较好。 河流进入城近郊区后, 由 于工业废水和生活污水逐渐排入, 水质下降 , 凡是入河污水量大的河渠,污染程度就越严 重, 河水中污染物种类多、浓度大,不少污 染 物 都 有 检 出。在1995 年 监 测 的 78 条 2, 110 公里的河段中, 就有 54 条总长 1, 099 公里受到不同程度的污染。莲花河、 凉水河、 通惠河等属严重污染河段。 地下水为北京市的主要饮用水源和工农 业用水水源。由于过度开采, 已经造成了水 质不断恶化、水位严重下降的不利局面,污 水的渗入无疑雪上加霜。城近郊区地下水已 受到相当严重的污染, 并且有恶化的趋势。 远 郊区县地下水质量一般较好, 但是由于近年 来乡镇企业迅速发展,而环境保护的措施相 对薄弱 , 使得地下水受到了一定影响。之外 , 郊区各县的农田污灌, 地下水污染也较严重。 3、固体废物污染状况 固体废物的产生量逐年增多, 1990 年达 900 多万吨。其中工业固体废物的产生量为 617 万吨 , 清运垃圾将近397 万吨 , 清运粪便 210 万吨。工业固体废物和生活垃圾的产生 量均为递增趋势, 据 1990 年测算结果 , 城市 生活垃圾以每年10% 左右的速度增长。 面对 日益增长的固体废物,处理能力仍较低,目 前除了粉煤灰、 炉渣的综合利用率较高外, 相 当量的有毒有害废物未经处理、长期堆存。这 些固体废物占用土地,其中的有毒成分对大 气、土壤和地下水均构成严重威胁,而且存 在着沼气爆炸的隐患。 噪声污染也已成为直接影响人们正常工 作、生活的主要问题。它是各类污染中群众 信访率上升最快的一类, 特别是施工噪声和 社会生活噪声 ,群众反映尤为强烈。 这些污染引起的严重后果主要体现在四 个方面 : ( 1)制约经济的发展。环境污染积累到 一定程度 ,其造成的经济损失就会越来越明 显、直观。一方面, 环境污染的增多, 导致 政府在污染物的运输、处置方面的投资大量 增多 ,这样 , 用于经济建设的投资要相对减 少。另一方面 ,人类的经济活动需要从环境 中获取各类资源。这些资源一旦被污染,人 类的获取过程就会变得十分困难, 从而使经 济受阻。如水体遭受污染后, 工业所需纯净 水的制取工序就会更复杂,成本也会更高。 ( 2)影响改革开放。国际上重视环境保 护的呼声越来越高, 没有一个良好的环境质 量, 不仅会受到国际社会的批评, 而且难以 吸引外资、发展经济。 ( 3)危害人民身体健康。大气中污染物 增多 ,不仅妨碍植物生长,腐蚀建筑物 ,而 且易对人体呼吸系统造成危害;水体中污染 物增多则破坏水体的生态平衡;固体废物侵 占大量土地、 破坏地貌和植被, 污染土壤、 大 气, 其中分解、挥发出的有害病菌还可传播 疾病。这些危害都可直接或间接对人体健康 构成威胁。 ( 4)干扰社会安定。随着人民生活水平 的提高 , 对环境质量的要求也越来越高,而 环境质量的改善却非一朝一夕之事,特别是 第三产业的发展, 大量建设项目的开工,反 而令与公众切身利益相关的环境问题增多, 导致公众的不满。关于污染的信访率上升较 快, 污染引发的群体之间的纠纷也屡有发生, 对污染信访的处理程度成为公众审视政府的 一个重要侧面。一些污染事故的发生也引起 公众对污染物存在的恐慌。如 1996年京郊的 一处垃圾堆放处连续发生三次垃圾爆炸,一 人被全身烧伤达65% 以上。 34 北京社会科学 1997 年第 3 期 这些环 境问题主要是由于城市规模过 大, 基础设施落后, 环境意识薄弱 ,发展模 式不合理造成。北京是首都, 担负着为党政 军领导机关服务,为日益扩大的国际交往服 务, 为国家教育、科技、文化卫生事业的发 展服务 , 为市民的工作和生活服务的重要任 务。因此 , 当前北京不仅要努力发展经济, 增 强经济实力 ,强化经济功能, 而且要尽快解 决上述环境问题,创造和保持一流的环境质 量, 兼顾环境、经济、社会三方面效益,保 证首都的协调发展。 二、对策及建议 1、 在建立社会主义市场经济体制的过程 中, 构建有助于实现可持续发展的制度基础 和政策体系 ,为北京经济的可持续发展提供 必要的制度与政策支持。我们认为可以具体 从以下几个方面着手: ( 1)在发展经济的指导思想上,要克服 片面地把经济建设与环境保护割裂开来、对 立起来的观点 , “ 要将环境与发展问题作 为一个整体来考虑。 ” 环境污染的产生就是 这种“ 两张皮”的观点在现实中的体现。长 期以来 , 我们一味追求经济的高速发展而忽 视了经济建设对环境的负面影响, 或者即便 是考虑到 , 也由于环境成本的外在化( 环境 后果由全社会承担或由专门的环境保护部门 去处理 ) 而不加注意。因此, 必须从思想上 到行动上 , 切实贯彻可持续发展战略, 实现 经济与环境的协调发展。这是发展北京经济 的唯一正确道路。 ( 2)水、大气、土壤这些公共资产,因 其缺少产权或产权模糊, 形成谁都可以污染 却谁都可以不负责任的局面。因此,需明确 资源管理、使用和保护的责、权、利, 在一 切资源作为社会财富归国家所有和一切资源 必须有偿使用、有效保护的原则下,建立资 源资产管理的硬件和软件系统。应征收资源 使用费、资源耗竭补偿费、资源更新和保护 费, 避免过去责、权、利界限不明,资源破 坏浪费现象的再度发生。应逐步取消或减少 各种不合理的政策性财政补贴( 如对用水、用 电的补贴 ), 这些补贴不仅使人们无视资源的 珍贵 ,严重浪费资源 ,而且相应地也使污染 物排放量大量增加。与之相配套, 为了能从 另一方面约束人们的生产、生活活动, 应增 加对废水、废气、固体废弃物排放征收环境 税等措施。 ( 3)修订、完善现行排污收费制度,着 手研究向“ 污染物排放总量控制”制度过渡 的方法、步骤和标准等。从实践来看, 单靠 “ 命令型” 控制措施管理环境难于奏效, 必须 结合有效的经济手段来促使污染者削减和治 理污染。排污收费制度在北京已有15 年的历 史, 曾有效地促进了企事业单位的经营管理、 污染源的综合治理以及其它环境保护事业建 设。但排污收费制度究其本质特征来看,是 一种违章收费制度, 该制度只对企业超标排 放量中超标倍数最大的污染因子收费, 而不 是根据所有的污染物的毒性对每种污染物收 费。这样 ,企业并不承担其总排放中未超标 的和虽超标但超标倍数不是最大的那部分污 染物的处理费用。 该制度只能促使企业达标, 而不能使企业做得更好。而且,由于收费标 准远远低于满足排放标准时的边际处理费用 或成本 , 因此 ,大部分企业宁愿交纳排污费 而不愿投资削减污染。所以, 应当逐渐实行 多因子收费 , 逐步提高收费标准, 进而实行 总量控制。由于在具体实施中,仍有许多细 节不易操作 , 因而需要对其操作依据、手段 等方面进行研究。 ( 4) 在制定产业政策和进行产业结构、工 业布局调整时 ,应把各种产业、各种产品的 35 可持续发展理论研讨 资源消耗和环境影响作为重要的考虑因素, 结合污染物总量控制目标,严格限制能源消 耗高、资源浪费大、 污染严重的企业发展, 大 力发展质量效益型、科技先导型、资源节约 型的产业。当前北京市产业结构正处于优化 升级的过程之中,将形成“ 三、二、一”产 业序列。全面提升产业的技术水平,首先要 大力发展第三产业, 使其成为国民经济的主 导产业。其次 , 要调整提高第二产业, 实现 工业支柱产业的升级和战略替代, 推动工业 向高加工度化和高附加值化方向发展。北京 工业发展的支柱产业包括电子、汽车、机械、 化工和冶金 ,其中 , 前两者为成长中的支柱 产业 ,应以高新技术为先导, 重点发展 ;对 后三项较为成熟的、 居主导地位的支柱产业, 则应通过调整、 改造 , 促进产业内部的升级, 提高水平和效益,减少污染。最后,要巩固 和加强农业的基础地位, 积极发展现代化城 郊型农业。 北京在过去的20 多年时间内 , 治理和搬 迁了许多污染扰民的企业,有效地改善了当 地的环境状况。如1995 年全市对72 个重点 工业污染源进行了限期治理和搬迁。今后仍 要按照城市功能分区,继续改善工业过分集 中在市区的状况,逐步完成市区内污染扰民 工厂和车间的改造和搬迁。城市中心区应以 高效益的第三产业为主, 工业一般位于城市 中心区以外。市区边缘一方面接纳部分不宜 去远郊的搬迁企业, 另一方面要集中力量重 点发展高新技术产业带。远郊区县则发展各 具特色的综合经济产业带,形成与市区互为 依托、协调发展的格局。城市建设重点要逐 步从市区向远郊区转移, 市区建设要从由外 延扩展向调整改造转移, 突出体现政治中心、 文化中心的功能。 要加速发展新城和卫星城, 建设和保护市区外缘的绿化保护带。 ( 5)环境的公共性使得政策的产生与制 定必须有私营企业家、非政府组织、市政部 门、公用事业部门、居民区协会、社团和个 人的参与合作。 他们代表各自不同的利益, 只 有在参与过程中, 才能互相沟通 , 达到利益 的协调、目的的一致,所以应建立公众参与 环境政策制定的机制;而政策的实施与执行 也大都需要环保部门与若干其它部门联合起 来, 共同实现 ,因此也应有一个专门机制对 这些活动进行协调。 2、加强环境保护的立法和执法, 严格执 行环境管理制度。北京市在与控制环境污染 有关立法的实施方面, 取得了一定的成绩, 如 两库一渠水源保护条例等。但从总体上看, 当 前环境保护领域的立法和执法状况仍不能令 人满意。其主要原因是环保法律不完善或不 符合新的形势要求, 操作性不强 , 相互间不 协调配套 ; 执法机制不健全, 执法能力不足。 因此 ,应健全与完善环保法律,加大环保的 执法力度。同时, 应建立与完善相应的监督 机制。 3、充分发挥首都的科技优势, 推进环境 保护的科学技术进步, 推行清洁生产制度。 在 北京经济增长方式从粗放经营向集约经营转 变的进程中 , 要针对不同情况,鼓励开发和 使用可减少废物排放的生产技术与工艺。对 现存污染工业 ,要继续研究污染控制与治理 技术 ;对行将发展的新工业, 则要在设计过 程中 ,就融入可持续发展思想。总之, 要逐 步将污染控制技术从以尾端治理为主转向以 源头防治为主 , 使环境建设取得根本性的、重 大的突破。 4、继续运用经济手段, 增加环保投入。 一方面 , 可建立环境保护基金或利用低息贷 款、减免税收及一些特殊奖励政策来增加环 保方面的投资 ;另一方面 ,利用北京是首都 的优势 , 在自力更生的基础上,积极吸引海 内外投资 ,加强环境建设。 36 北京社会科学 1997 年第 3 期 5、要加强基础设施建设, 努力改善城市 生态环境。尽管北京市先后建立了阿苏卫、大 屯等大型垃圾处理厂和高碑店污水处理厂, 废物处理能力仍远远跟不上废物大量生成的 需求。为提高城市承载能力, 促进经济发展, 必须集中资金 , 突出重点 ,组织建设一批对 发挥城市功能、改善生态环境和提高人民生 活水平具有决定意义的重大城市基础建设施 工项目 , 解决首都的环境污染问题。 6、要开展环境保护宣传教育, 支持公众 参与环境管理。要面向领导和决策层宣传可 持续发展思想 ; 面向社会宣传环境科学知识 和法律知识。应充分利用舆论工具,逐步增 加环境状况的透明度,使全社会每个人都来 关心与自己息息相关的环境问题。建立公众 参与环境监督管理的机制,鼓励公众团体从 事环境保护事业,维护公众合法环境权益。 7、 在机械化和基本建设投资不足的情况 下, 尤其是现在我们的经济实力还不是特别 强, 应该充分依靠公众的参与和劳动力密集、 廉价的优势来弥补不足。目前北京的一些地 方已经实行垃圾袋装化, 走向分类回收,仅 1995 年就有70 万 户居民 实现了 垃圾袋 装 化。这种雇佣退休人员或在京无业人员清扫 街衢的方法不仅使回收、保护资源的费用降 低, 效率提高 ,而且还提供了就业机会。 注释 : 北京青年报 世纪导刊 , 1996.4. 11, 第 5 版 中国自然资源丛书北京卷, 中国环境科 学出版社 , 1995 鲍强 ,“ 中国 城市大气 污染概况及 其防治对 策” , 环境科学进展 , 1996.2 贺克斌 ,“ 我国汽车排 气污染现状 与发展”, 环境科学,1996.4 中国环 境报社编译 , 迈向 21 世纪联合国 环境 与发展 大会文 献汇编 , 中 国环境 科学出版 社, 1992 (作者单位 :中国人民大学环境经济研究所) ( 此文为北京市可持续发展战略研究课题阶段性研究成果之一) ( 本栏责任编辑 :齐大芝、尹金梅) 37 可持续发展理论研讨