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第 1 页 优化地税收入结构 促进玉环财政增收 特征码 gYfYVMxQGvyJqvBCRNvw 优化地税收入结构 促进玉环财政增收 对玉环地税收入形势的分析与思考 玉环县财政局袁必生 一、近几年地税收入基本情况和取得的成绩 随着玉环经济的稳步增长和地税征管工作的不断加强，近几年 来地税收入得到快速增长，为改善我县财政收入税的结构，平 衡地方财政收支和促进地方经济的健康快速发展发挥了积极的 作用。笔者对 20XX 至 20XX 年的地税收入情况做了统计调查， 特制表格如下：玉环县 20XX 年至 20XX 年地税收入情况表： 从统计调查的情况来看，我县地税增长具有以下明显的特点： 一是从总量上看，收入总规模增长迅猛，为玉环经济社会全面 发展打下了坚实的物质基础。按目前地税部门负责征管的税收 收入同口径计算，20XX 年地税部门组织收入为 x 万元，20XX 年 为 x 万元，三年总增幅为 x%，年均增幅接近 x%，大大高于 GDP 的增长速度； 二是从增长速度看，营业税等纯地方税费增长速 第 2 页 度普遍快于所得税，提高了地税收入的含金量。其中资源税增 长 x 倍，年均增幅 x%，印花税增幅 x%，年均增幅 x%，城镇土 地使用税增幅 x%，年均增幅 x%，城建税和房产税增幅均达 x% 以上，年均增幅 x%，营业税增幅 x%，年均增幅接近 x%。 以上成绩的取得首先得益于玉环经济的迅猛发展，但也与地税 部门努力挖掘税收潜力，实行征管改革，加强税收征管分不开。 （一）实行征管改革，不断加强地税征管。 国地税分设后，地税系统开始进行全面的征管改革，运用先进 的计算机税务管理信息系统，实行 ISO 质量体系认证，建立了 “以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中 征收，重点稽查”的新型征管模式。地税工作的指导思想由 “以税为本”逐步向带队和收税并重转变，征管手段由人工粗 放管理为主向人机管理相结合转变，初步实现了征收管理的现 代化、规范化。 （二）挖掘税种潜力，努力寻找税收增长点。 三年来，地税部门针对税收管理的薄弱环节，采取许多征管措 施和办法，堵塞漏洞、挖掘潜力，取得了明显成绩。如对不能 完整提供合同或提供合同不实等原因致使印花税计税依据明显 偏低的纳税人，采取按营业收入的一定比例核定计征的办法征 收印花税；提高城镇土地使用税单位税额，县城每平方米单位 税额由 0.6 元提高到 2 元，四大集镇由 0.4 元提高到 1.5 元， 第 3 页 其他建制镇和工矿区由 0.2 元提高到 1 元；制定娱乐业、餐饮 业、网吧等行业税收管理新办法，规范定额核定，调高纳税定 额；对企业厂长经理工资薪金所核定征收个人所得税；对石矿 资源开采征收资源税等。 （三）强化稽查力度，发挥稽查威胁力。 实行新的征管模式后，税务稽查的地位不断得到加强，在整顿 和规范税收秩序、净化税收环境、打击偷抗税行为方面发挥了 重要作用。 二、地税收入总量和结构方面存在的问题 地税系统在大力组织收入，优化税收结构方面付出的努力和取 得的成绩是有目共睹的，但仍存在着一些税收结构欠佳、主体 税种增收乏力等问题，主要表现在以下几方面。 (一)共享税种总量高，比例仍居高不下。 由于所得税中央分享 x%，导致总收入快速增长，但地方可用财 力增长不多。以 20XX 年为例，征收企业所得税 z 万元，占地税 总收入的 x%，个人所得税 x 万元，占地税总收入的 x% ，二项 合计达到 x%。而七个纯地方小税种合计占地方税收入比例为 x%，不到六分之一。特别是房产税、城镇土地使用税等财产税 所占比重非常低，与国外财产税作为地方税主体税种地位差距 较大。据 OECD 组织资料显示，发达国家财产税收入占地方税收 入总额比例较高，美国占 x%，加拿大占 x%，英国占 x%，澳大 利亚则高达 x%。发展中国家财产税占地方税收入比重较低，一 第 4 页 般也在 23%54%之间。 （二）缺乏可供开发土地，营业税增收后劲不足。 我县营业税主要来自房地产业，由于国家宏观调控和缺乏可供 开发土地，近几年新的房地产项目大幅减少，很多房地产企业 转到外地发展，在玉环有开发项目的企业从前几年的几十家减 少到目前的不到十家，必将影响今后几年营业税的持续增长。 （三）内外企业所得税二税合一，影响所得税增收。 新企业所得税法从 20XX 年 1 月 1 日起起实施，企业所得税 税率从 33%下调到 25%，且税收扣除标准有所放宽。原企业所 得税暂行条例对内资企业规定了诸多的扣除限额，如广告费 用不得超过年销售收入净额的 2%，工资在计税工资标准内据实 扣除等等。新企业所得税法借鉴了原外商投资企业和外 国企业所得税法的部分规定，在扣除限额上有所放宽。例如， 取消企业计税工资的限制，规定可以按实际发放的工资予以据 实扣除，公益性捐赠的扣除标准由 z%提高到 z%，广告费支出扣 除限额由销售收入的 z%提高到 z%，等等。新企业所得税法 实施后，必将对企业所得税增收带来负面影响。 （四）从事经营活动不开具发票，隐匿收入现象严重。 现实生活中，消费者索取发票的意识不强，再加上绝大多数消 费者的绝大多数消费行为是无需索要发票的，导致消费环节开 票率很低。从 20XX 年国家税务总局的统计数字来看，全国的普 通发票使用量全年在 z 亿至 z 亿份之间。按 13 亿人口计算，人 第 5 页 均年使用发票量不足 z 份，换句话说每人每月约 1 次购买商品 是开具发票的。大量经营活动没有开具发票，导致大量经营收 入被隐匿，这在全国，特别是我县这样个私经济发达地区十分 普遍。 三、优化税收结构、增加财政收入的建议 （一）改革征管方式，建立现代税收管理模式。 1、改革所得税征管模式，大力推行查帐征收方式。 过去由于纳税人收入隐蔽、帐务不健全、税务机关征管工作任 务重等原因，对规模较小的企业和个体工商户所得税未实行查 帐征收，而是大量采取核定应税所得率或定期定额的核定征收 管理模式。但是，现行核定征收办法存在许多缺陷。一是破坏 了目前的“以票控税”模式，企业一经确定核定征收，一个纳 税年度内的成本费用支出可以不必索取合法有效的凭证入帐， 如招待费支出等，就不必向餐饮娱乐业等企业索取发票。显然， 这又为餐饮娱乐业等行业瞒报营业额提供了方便，进一步增加 了收入的隐蔽性，增加了查帐征收的难度，形成恶性循环；二 是，核定征收主观随意性较大，不利于公平税负和廉政建设； 三是不利于纳税人自觉纳税意识的培养。因此，建议采取如下 方式。 1、改革所得税征管模式，大力推行查帐征收方式。 有必要大力推行所得税结算制度，对所有企业和达到一定规模 的个体工商户普遍推行查帐征收。为减少工作量，可考虑在纳 第 6 页 税人自行申报的基础上，设定所得税预警指标，利用 TF20XX 征 管信息系统进行自动选案，选出案件先进行纳税评估，评估后 有重大问题或评估效果不佳的，移送稽查进行重点检查。预警 指标可根据收入情况和工作量进行上下适当浮动。对于不按规 定建帐的企业，可先按征管法第 60 条规定予以行政处罚， 再按征管法规定从高核定其应纳税额，促使其建立健全会 计核算。 2、改革定额核定方式，提高核定营业额。 对于规模较小的个体工商户，可采用核定征收方式。目前对该 类纳税人一般采取定期定额征收办法，即核定一定经营地点、 一定经营时期、一定经营范围内的应纳税经营额和所得税税负 率，据此确定应纳税额。普遍存在名义税负率偏高，而核定营 业额远低于实际营业额的现象。据调查，有些行业核定营业额 只有实际营业额的一至二成。因此有必要改革现行核定税负率 的定额征收方式，改为核定企业营业收入，要求建立简易帐， 成本费用按实扣除的办法，计算征收所得税。对于该类纳税人， 计算机自动选案系统中设置的预警指标可适当降低，并结合随 机选案确定检查对象，由基层税务分局实施检查，重点是有无 按规定取得发票，未按规定取得发票的按发票管理办法进 行处罚，不认定偷税，不补缴税款，检查中对成本费用真实性 有怀疑的，移送稽查局按偷税查处。采用该办法，一方面可以 调高个体户的营业额，增加营业税，另一方面又可以促使其按 第 7 页 规定取得发票，减少不按规定开具发票隐匿营业收入的现象。 3、 “以票控税” ，加强地税发票管理。 虽然 “以票控税”模式跟“管资金流向”控税模式相比较存在 许多弊端，但目前短期内取消“以票管税”的模式条件不够成 熟。在现有的税收管理模式下，加强发票管理仍然十分重要。 在发票管理方面，可考虑逐步取消手工开具的发票，推广使用 定额发票和税控机开票，减少发票上下联不一致的“大头小尾” 现象。对在规定时间内安装税置的纳税人给予一定的补助。在 现金交易量较大、个人消费行为较多的行业（如服务业、娱乐 业、文化体育业）实行有奖发票，增强广大消费者索要发票的 自觉性和积极性；鼓励消费者举报发票违法违章行为，并按规 定给予举报人一定的奖励，最大限度地减少纳税人经营活动不 开票、收入不申报纳税的现象。加强发票异地稽核，利用税收 征管信息系统实现发票号码跨地区查询等，减少假发票。 目前，国际上只有中国、中国台湾地区等少数国家或地区，真 正实行“以票管税” ，而且曾经“以票管税”的国家得到的大都 是失败的教训。因此，在条件成熟的时候，逐步向“管资金流 向”的模式转变。以货币资金电子化为基础，先从生产资料交 易着手，逐步对社会经济领域所有货币资金实施全方位、全过 程的管理和监控，建立现代税收管理模式。 4、委托国税部门代征小规模企业地方税费。 由于增值税发票归国税管理，部分未实行查帐征收的增值税小 第 8 页 规模纳税人纳税意识不强，在开具增值税发票后未向地税申报 纳税，容易造成税款流失。对这类企业，可通过委托国税代征， 以票控税，加强地方税费的征管。 （二）挖掘小税种潜力，培植地方主体税种 1、加强房产税征管。 1.1 扩大房产税征收范围。税法规定房产税的征收范围是城市、 县城、建制镇和工矿区。目前，我县房产税征收范围是 80 年代 初制定的，受当时的经济发展水平和城市建设状况限制，征税 范围很小，仅限于原五大集镇的规划控制区范围。而随着经济 社会飞速发展和城市建设日新月异，各项配套设施不断完善， 除个别海岛乡外，全县范围均已符合房产税征收条件。可考虑 将征收范围扩大到我县除行政乡以外的所有行政区域，对个别 经济比较发达，符合设工矿区标准的行政乡，报省政府设立工 矿区，一并征收房产税。 1.2 将土地使用权价值并入房产原值。 自用生产经营用房房产税的计税依据是按照企业会计制度的规 定计算的房产原值，即土地使用权价值应包含在房屋价值内， 企业如果按照会计准则规定进行会计核算，未将土地使用权价 值计入房产原值，税务机关应在纳税时予以调整。 1.3 建立房产原值评估制度。 对于纳税人会计资料不全导致房产无原值记录或纳税人申报的 房产原值明显偏低的，按照规定的程序和标准核定其原值，征 第 9 页 收房产税。 2、挖掘城镇土地使用税潜力。 2.1 扩大城镇土地使用税征收范围。 按税法规定，城镇土地使用税的征税范围与房产税是一致的。 因此，也要相应扩大城镇土地使用税的征税范围。 2.2 提高单位税额。 新的城镇土地使用税暂行条例从 20XX 年 1 月 1 日起实施， 将税额标准提高了 2 倍多，调整后的土地使用税每平方米年税 额：大城市 1.5 元至 30 元；中等城市 1.2 元至 24 元；小城市 0.9 元至 18 元；县城、建制镇、工矿区 0.6 元至 12 元。因此 我县单位税额标准仍显过低,可以考虑将标准调整为县城 8 元， 楚门、清港、坎门、陈屿等四个建制镇 6 元，其他建制镇和工 矿区 2 元。 3、加强土地增值税管理 目前土地增值税管理上存在清算少，核定征收税率低等问题。 加强土地增值税管理，重点要做好以下几方面的工作。 3.1 加强业务培训，推进土地增值税清算工作。 土地增值税的税率高达土地增值额的 20%到 50%，当前我县土地 增值税的预征率或核定征收率为 1%，相对较低，纳税人普遍愿 意按核定征收，不愿按规定计算增值额实行清算。而由于行业 特点，土地增值税扣除项目内容较多，相关规定不够具体明确， 时间跨越长达几个纳税年度，与其它税种相比计算较为繁杂， 第 10 页 在实务中税务机关也乐意采取核定征收方式。因此，要加强业 务培训，切实提高税务人员土地增值税征管水平和查账能力， 推进土地增值税清算工作。 3.2 科学测算，分类合理确定预征率和核定征收率。 由于房地产开发周期长，经常跨越几个纳税年度，为了保证税 款均衡入库，有必要对土地增值税按预收帐款预征。对于不能 准确提供会计核算资料，难以准确计算土地增值额的纳税人， 应依法实行核定征收。要按照国家宏观调控政策的要求，科学 测算、分类合理确定预征率和核定征收率，使核定征收率略高 于清算税负，促进纳税人按规定计算土地增值额，实行清算。 3.3 以“以税后证”为抓手，实行房地产税收一体化管理。 地税部定期到土地管理部门、房产管理部门了解有关房屋及建 筑物产权、土地使用权、土地出让金数额、土地基准地价、房 地产市场交易价格及权属变更等方面的资料，输入 TF20XX 税收 征管信息系统，实现信息化管理，按照“先税后证”的规定， 对未按规定缴纳交易环节税费的，不予办理契证，并书面通知 土地管理部门、房产管理部门，要求不得办理有关的权属变更 手续。 （三）发挥税务稽查力量，打击涉税违法行为。 税务稽查是税收管理的最后一道防线，在新型税收征管模式中 具有重要地位。一方面依法查处涉税违法行为，可净化税收环 境；另一方面通过检查发现征管的薄弱环节，可促进征管部门 第 11 页 加强管理，堵塞漏洞。 1、建立以计算机选案为主、人工选案为辅的科学选案体系。 人工选案具有主观性、随意性等弊端，在征管手段不断完善的 今天，必须强化计算机选案在整个稽查工作中的作用，充分利 用 TF20XX 税收征管信息系统，按照预先设定的预警指标，科学 地挑选税务稽查对象，充分发挥稽查效率。 2、转移工作重心，强化纯地税税种稽查力度。针对地税管理中 存在的薄弱环节和重点环节，开展地税发票稽核，土地增值税 清算，城镇土地使用税、房产税计税依据和征税范围核查等工 作，以查促管，加强纯地方税种的征管。 3、加强税务稽查队伍建设，提高税务稽查干部队伍的整体素质。 拥有一支高素质的稽查队伍，才能发挥稽查威胁作用。要充实 一部分法律专业人员、会计专业人员和懂财务核算软件的专业 人员，加强税务稽查力量。定期组织税务稽查人员业务培训， 学政治、学业务、学法律、学管理，提高税务稽查干部队伍的 整体素质。 结论