关于x 市滩涂围垦及开发利用情况的调研报告.docx

第 1 页 关于 x 市滩涂围垦及开发利用情况的调研报告 特征码 CXkMdYmWeQXBzJYgiEkr 上海市政协办公厅接待我市政协考察组 为了全面了解近年来我市滩涂围垦及开发利用的情况，对 我市滩涂资源的围垦、整理、利用、管理等相关环节和工作体 制机制进行研究分析，总结工作经验，找准存在的问题，探索 解决问题的途径，为市委、市政府科学决策提供参考和依据， 根据年初工作安排，市政协组织部分政协委员成立调研组，由 张明副主席带队，从三月上旬开始，就我市滩涂围垦及开发利 用情况，开展了专题调研活动。调研组先后上门听取了市水利 局、市国土局、市农业局的工作情况介绍；召开了三个分别由 有关部门负责人、东部有关镇分管领导和西部有关镇分管领导 参加的座谈会；赴玉环县、温岭市进行学习考察；张明副主席 就滩涂围垦及开发利用工作约见了农林组政协委员，听取委员 们的情况反映；市政协主要领导还会同调研组有关成员现场视 察了滩涂。根据调研掌握的情况，调研组在充分地分析研讨的 第 2 页 基础上，形成本调研报告，供市委、市政府领导参考。 一、我市在滩涂围垦及开发利用方面取得的成绩 围海造田，慈溪有着悠久的历史；围垦文化，是慈溪三大文化 之一。新形势下，做好滩涂围垦及开发利用工作，最大限度发 挥围涂地的作用和效益，实现我市围涂工作健康良性地滚动发 展，事关我市经济社会能否取得全面、可持续发展，事关我市 效益和谐新慈溪建设能否取得全面胜利。自 1997 年市政府批准 成立滩涂综合开发有限公司作为滩涂围垦的投资主体、1999 年 开始实施造地工作以来，我市在围涂造地及开发利用方面做了 大量工作，取得了显著的成绩。一是土地资源有效增加。1997 年以来，我市的围涂速度加快，已累计围垦 23.4 万亩，名列全 省第一。实施造地工作以来，共实施开发造地项目 28 个，大片 荒滩成了可利用的土地，获净增耕地面积 25800 亩，实现了占 补平衡。二是促进了产业的全面发展。围涂造地，为建设用地 提供了空间与指标，促进了产业经济的发展和城市空间的拓展。 在已围滩涂地上，杭州湾经济开发区和慈东工业开发区拔地而 起；无论塘内塘外，养殖业产量大幅度提升，促进了农民增收； 生态农庄等休闲场所建设，为市民提供了休闲观光的好去处； 风电场建设和湿地建设，在创造电力资源、优化生态环境的同 时，都将成为我市的景点。三是推进了沿海地带的基础设施建 第 3 页 设。随着已围滩涂上工程和相关项目的实施，沿海地带基础设 施建设明显改善。百年一遇的标准海塘建设和沿海防护林带建 设，大大增强了抵御自然灾害的能力；已围滩涂的道路和排水 工程建设成效显著。 二、我市在滩涂围垦及开发利用方面存在的问题和原因 调研中我们发现，我市滩涂围垦及开发利用工作在取得成绩的 同时，还存在着明显的问题，与我们前去考察学习的县市比较， 还有一定的差距。 （一）无序开发愈演愈烈。从小规模的无序开发演变到大规模 的无序开发，从小面积的无序开发演变到大面积的无序开发， 从散户一般性的无序开发演变到有黑帮势力参与的有组织有规 模的无序开发。几乎出现了“围到哪里，无序到哪里”的状况。 一些委托镇管理的已围区块，由于不能得到有效管理，处于半 无序状态。更有甚者，由于本地和外地的黑恶势力插手，强行 霸占已围滩涂后，加以改造或不加改造，非法转让发包，给真 正的养殖户带来利益上的伤害，并且成为严重的社会治安隐患， 黑恶势力间为争夺利益经常互相斗殴，黑吃黑、黑斗黑，出现 了“谁拳头大谁做老大，谁是老大谁占的围涂地多”的极不正 常的现象。比如，自去年以来，庵东镇的滩涂区块发生纠纷近 第 4 页 十起，影响较大的有四起。 （二）资源利用效率不佳。在经济效益方面，无论是政府层面、 农民层面，还是真正的养殖户层面来看，都不是很理想。滩涂 未围垦前，委托镇政府管理，镇政府收取一定的管理费，有一 定好处，发包给养殖户，养殖户也有好处；滩涂开始围垦后， 不再委托镇政府管理，其它部门又没有接管，无序开发渗入， 导致镇政府没有好处，真正的养殖户利益受损。一些区块造地 后，尽管花了巨大的造地成本，由于是盐碱地，并且有的造地 区块地势较低，种植效益极差，目前还是荒芜为主。在社会效 益方面，按理说，慈溪滩涂资源丰富，围涂造地后土地利用指 标占补应该没有问题，而事实上，我市今后几年建设用地指标 紧张，可占补指标远远不能满足需要。另外，滩涂管理失控， 滩涂社会治安混乱，严重损害了政府的形象，群众埋怨很多。 在生态效益方面，由于对环境保护没有足够重视，导致生态环 境遭到了不应有的破坏，本来没有污染的滩涂，现在可以说是 惨不忍睹。污染园区、垃圾填埋场等污染企业、污染项目设在 已围滩涂上，对周边滩涂和出海河道造成了严重污染，给养殖 和农作物的生长带来很大的不利。很多地方没有及时、合适地 开发绿化，绿化效应极差。无序开发，加剧了对生态环境的破 坏。 第 5 页 （三）有序开发困难重重。一些矛盾本可以不发生，但由于管 理失控，无序开发、非法强占在前，导致实施有序开发时困难 重重，开发进程缓慢，项目实施受阻。如，杭州湾经济开发区 老气垫船码头至陆中湾进场受养殖户阻拦推迟半年；宁波市委 托我市的 2.5 万亩造地工程受养殖户无理阻拦，进场困难；开 发区 1.4 万亩进场受阻，将采取强制进场措施；风电场道路施 工受阻；淞浦海水养殖管理区承包期限已满却清场困难。 造成以上问题的原因是多种多样的，主要有以下几点： （一）认识不足，重视不够。我市的领导层面对滩涂资源的价 值和做好围涂造地及开发利用工作的重要性、紧迫性认识还不 到位，重视远远不够。滩涂是慈溪的宝地，是慈溪得天独厚的 资源，慈溪的历史和现实已经证明，慈溪的发展靠这份资源， 慈溪的经济社会各项事业要再上一个新台阶，必须用好这块地。 但是目前，我市领导层面对滩涂围垦及开发利用的重要性认识 不足，对当前滩涂无序开发的程度一概不知，对做好围涂造地 及开发利用工作没有摆上应有的位置，对向上级行政部门争取 占补指标尚欠积极主动。 （二）功能定位及规划滞后。一是规划不科学。有规划，但是 不科学。譬如有些区块规划造地，但是围得太快，同一围垦区， 第 6 页 近陆地块可以造地，但是近海区块由于吴淞高程明显低落，造 地难度极大，成本明显上升。二是规划不配套。围垦规划出台 并实施后，功能定位规划、具体利用规划明显滞后，给无序开 发有了可乘之机。三是规划不严肃。规划频繁变化，严肃性不 够，经常出现“领导说怎么用就怎么用”的情况。规划用于造 水库的、造地的、绿化的等等，都有调整为其他用途或取消原 规划的情况发生。譬如，已经规划并且实施了造地，但又调整 规划为湿地，造成了浪费，带来了不好的社会影响。四是规划 不系统。滩涂围垦及开发利用还没有系统的综合规划，各部门 做自己的规划，按部门的规划来实施，出现矛盾时又没有协调 牵头部门，给工作的整体推进带来了较大影响。 （三）缺乏有效管理。当前，我市在滩涂围垦及开发利用方面 出现了各有关部门各自为政的情况，围涂的只管围涂，造地的 只管造地，没有总的管理部门，没有实施系统管理，相关的管 理措施无法落实，管理能力和力度远远不够，出现了管理真空 地带。一些委托镇政府管理的区块，由于管理主体的执法权欠 缺，管理力量薄弱，管理力度更加不够，无效管、无人管、不 依法管、不系统管的现象更加突出，管理成效较差。 三、对我市做好滩涂围垦及开发利用工作的对策建议 第 7 页 为使我市切实做好滩涂围垦及开发利用工作，调研组提出以下 五方面的对策建议： （一） 统一思想认识，摆上议事日程。 我市的滩涂开发利用工作已经到了非抓不可的地步。市政府及 有关部门一定要从“用好滩涂是慈溪今后发展希望所在”的高 度，强化对滩涂所有权的认识、强化对做好滩涂围垦及开发利 用工作重要性的认识，充分关注这块资源，充分发挥这块资源 的作用。要树立“系统抓、综合抓、全方位抓”的认识。分管 领导和分管部门要切实负起责任。要从围涂开始，对围垦以后 的开发利用进行全程关注。对当前的问题和矛盾，要认真研究 对策，成立由各有关部门分管领导参加的“清理滩涂无序开发 办公室”临时机构，加大力度，及时化解。要克服怕麻烦的思 想，树立“破解矛盾越不主动，今后麻烦就越多”的正确理念， 及时走进矛盾，破解难题。市委、市政府要把滩涂围垦及开发 利用工作摆上议事日程，经常研究，作出系统部署。 （二）明确功能定位，实施系统规划。 要超前谋划、系统规划，逐块明确功能定位，系统规划围垦开 发利用工作。对目前已围区块功能尚未明确的，要责令有关部 第 8 页 门尽快作出功能利用规划，明确功能定位，然后交有关职能部 门提出开发详规。今后新上围涂项目，要一揽子考虑围垦和开 发利用规划。规划出台后，实施围垦时，开发利用工作就要跟 上，不能脱节，使无序开发没有可乘之机。规划要在明确空间 布局的同时，明确时间，即明确推进时序，使项目实施单位和 有关部门能更好地执行规划。对已围滩涂尚未明确功能定位区 块，建议功能定位如下（见附件一） 。 （三）理顺管理体制，明确管理主体。 要理顺管理体制，明确管理主体，推进科学依法管理。对如何 明确管理主体，调研组建议可以在下列两套方案中选择一套。 一是设立市政府滩涂围垦及开发利用领导小组，作为非常设机 构，由市政府主要领导担任组长、分管领导担任副组长，各相 关职能部门主要负责人为组员，下设办公室，可以设在市政府 办公室或者设在市委农办，各相关职能部门分管领导为办公室 成员。建立相应的工作制度。领导小组和办公室定期召开会议 研究有关工作，作出总体部署。二是参照玉环县的模式，设立 滩涂围垦及开发利用管理局，作为市政府所属的事业单位，赋 予一定的职责，给予一定的编制，牵头负责相关工作，主要职 能是滩涂开发的规划、围垦、经营、管理等。同时再挂滩涂开 发公司和工程指挥部两块牌子。待区块功能定位后，由相关主 第 9 页 管部门具体实施管理，各自落实相应责任。如，水库建造和管 理，归水利局具体实施管理；农业项目，归农业局具体实施管 理；旅游项目，归旅游局具体实施管理。 对治安管理体制，也建议在下列两种模式中选择一种：一是 “以块为主管理” 。把所有的围垦区块就近明确由当地派出所管 辖。鉴于情况复杂、管理面积较大、管理人口逐渐增多的实际 情况，建议相应地增加警力。二是“条块结合管理” 。借鉴森林 警察大队管理 24 万亩山林的做法，成立滩涂警察大队，有效、 专业、快速地管理所有区块。滩涂警察大队受滩涂管理局和市 公安局双重领导。 （四）讲究综合效益，实现多方共赢。 滩涂围垦及开发利用要力求效益最大化。在经济效益方面，要 科学实施，独立核算。要清理政府内部的“三角债” ，避免出现 “用地欠钱”的情况尽管都是政府的钱，但是“三角债” 纠缠不清，只会使经济效益核算模糊化，落实责任不明，打击 有关部门的工作积极性。也要照顾真正养殖户的经济效益，在 新围滩涂一定时期内不实施开发利用的，要允许养殖户有条件 地养殖。在社会效益方面，要正确处理造地与土壤改良的关系， 合理安排造地项目；要积极争取占补指标；要管好滩涂，治理 第 10 页 无序开发、强行霸占的现状，在群众心目中树立起政府的威信 和良好形象。在生态效益方面，围垦要适度，必须兼顾生态平 衡，必须尽可能地保护“小海鲜”自然资源，给拷海留有空间。 建议涂面到 2.6 米吴淞高程后实施围垦。要防止将污染项目落 实到新围涂地，使滩涂成为污染的集中地。 （五）加大招商力度，提高开发档次。 要加大招商引资的力度，加快未开发区块的开发建设步伐，提 高开发的档次。可以借鉴温岭市的经验，推出招商区块实施整 体项目招商引资。要努力引进大财团，实现经营规模化、操作 市场化、开发现代化，彻底改变小而乱、多而散的状况。推出 的工业区块，可以限定前来投资的大财团在区域内引进一定数 量的世界五百强企业；推出的农业区块，要吸引有相当实力的 农业经营主体落户慈溪，建设大型农场。根据我市实际，农产 品以粮食和畜牧产品为主，大面积发包，以 20 年以上发包期为 好。对未围和新上马围涂项目，要提前进入开发策划程序，包 括做好概念性规划和区块实施详规，及时实施开发利用工作， 及时整体推出招商引资。 四、几点具体的建议 第 11 页 （一）对已造地区块转为湿地区块的问题严重性要有足够的认 识。今后几年，每年四月份上级国土资源部门要对我市占补平 衡工作进行抽查，可能涉及这个造地项目，一旦被抽查发现问 题，属违规行为，可能要求补充占补。建议未雨绸缪，提前谋 划如何化解这个问题。 （二）近期内没有必要再上“慈西工业区”项目。首先，上 “慈西工业区”项目，必然需要围涂，而世界银行赞助的湿地 项目，四年工程期内，将被全程跟踪，如果我们不遵守承诺， 擅自围涂造地，破坏协议，将对国家的声誉造成破坏，对上级 政府带来负面影响。换句话说，即使要围，也至少要在四年以 后。其次，从土地集约利用和基础设施集约利用的角度看，也 不宜再新建开发区，可以在杭州湾开发区和慈东开发区边上连 片规划，适度扩建开发区，满足用地企业的需要。 （三）滩涂水库宜保留或新建东中西三只。为保证我市水资源 的供需平衡，满足曹娥江引水工程的蓄水要求和农业用水要求， 确保用水安全，建议保留或新建东中西三只具有一定规模的平 原滩涂水库,实现蓄水 8000 万方。建议保留的分别为周长水库 （周巷水库和长河水库，现在蓄水 600 万方，改造后实现蓄水 1000 万方）和四灶浦水库及浒山水库（现在蓄水 1800 万方， 改造后实现蓄水 2000 万方） ；建议新建郑徐水库（占地面积 第 12 页 1.5 万亩，实现蓄水 5000 万方） 。如果因为发展需要，周长水 库和四灶浦、浒山水库要改变功能和性质,调研组认为,必须建 造同等蓄水量的水库作为弥补，选址可以在现水库的北部。水 库迁移时，建议适度扩大蓄水规模。 （四）要积极向上级行政部门争取优惠政策。在新上造地项目 时，要充分兼顾本市利益，通过书面或者口头形式，积极向省、 宁波市争取占补指标。目前我市上交省、宁波市的占补统筹指 标达到 40%左右，使我市自身占补平衡的形势十分严峻。况且 在目前的围涂地上已很难完成省、宁波市两级的统筹指标。宁 波市已委托我市在徐家浦项目上造地 2.5 万亩。省政府、省国 土资源厅出台文件要求我市今明两年内完成 1.08 万亩的省统筹 造地任务。我市接受了宁波的委托造地后，已没有空间来完成 省统筹指标。另外，也要积极向上级有关部门争取统筹指标的 补助尽可能接近市场价。目前，省统筹指标每亩补助我市 3 万 元，宁波市统筹指标每亩补助我市 2.5 万元，而实际围垦成本 需每亩 5 万元，土地指标市场价已为每亩 5.7 万元左右。 （五）滩涂地污染园区对周边环境的影响问题应引起足够重视。 污染园区对滩涂地的环境破坏，已经到了忍无可忍、惨不忍睹 的地步（见附件二） ，市委、市政府及有关部门应引起足够重视， 要责令园区内部解决，坚决杜绝直排。 第 13 页