再论加强和规范政府非税收入管理.docx

第 1 页 再论加强和规范政府非税收入管理 特征码 sYpjtCzUILQypjWtXqia 当前政府非税收入管理己引起各级党政领导和财政部 门的高度重视。自 20XX 年以来，我省在广泛开展调查研究的基 础上，积极探索非税收入管理新途径，已经取得初步成效。通 过调查研究，进行改革试点，我深深感到：政府非税收入管理 中的问题仍然突出，改革势在必行，出路在于创新。 一、问题仍然突出 近些年，我省在非税收入管理特别是行政事业性收费、政 府性基金管理方面，积极推进收费征管体制和综合财政预算改 革，不断深化“收支两条线”管理，为加快我省经济社会事业 发展，缓解财政困难，优化经济发展环境和推进反腐倡廉发挥 了重要的作用。但随着改革的不断深化，现行非税收入管理的 深层次矛盾不断暴露，存在的主要问题不容忽视。 第 2 页 （一）思想认识不一，改革举步维艰。主要表现为一些部 门、单位甚至是一些领导同志，对非税收入的财政属性及所有 权、使用权和管理权的认识不清，把收费、政府性基金等非税 收入视为单位自有资金，认为政府不必调控，财政无须管理； 有的把非税收入与“三乱”联系在一起，认为抓非税收入就难 免出现乱收费、乱罚款、乱摊派现象；也有的认为非税收入毛 多肉少，不能有效增加政府的可用财力，花大力气加强非税收 入管理得不偿失；还有的认为加强非税收入管理的根本目的是 为了增加财政收入，平衡财政预算，在管理上没有从根本上触 动单位既得利益，明“脱”暗“挂”现象较为普遍。 （二）征管主体不明确，执收行为亟需规范。非税收入征 管主体不明确主要表现在非税收入由各执收单位自行征收，财 政机关内部也没有一个统一归口的部门专司非税收入征收管理。 这种多方征收、多头管理的格局，肢解了财政管理职能，分散 了非税收入征管力量，增加了非税收入管理成本，造成了“收 费养人”局面，更是形成编制人员膨胀的主要根源。同时，现 行执收执罚行为主要存在部门多、环节多、项目多、标准乱等 第 3 页 问题。单位和个人要办成一件事，在涉及的每个部门、每个环 节几乎都要过“交费关” ，一些部门和单位甚至将某些管理职能 置于下属事业单位或团体协会，从而增加收费环节。执收执罚 单位一方面超范围、标准收费（罚款） ，甚至擅立收费（罚款） 项目强行收费（罚款） ；另一方面则存在该收的不收，该罚的不 罚，随意减免，收人情费，导致财政收入流失。 （三）资金管理不到位，政府难以统筹调剂。目前，对非 税收入主要是采取“收支两条线”的管理方式，未真正触及执 收执罚单位利益，仍然是“谁收谁用，多收多用、多罚多返” ， 加上传统的“重预算内轻预算外”习惯势力影响，非税收入难 以全额进入预算“笼子” ；加之财政部门在部门预算安排上采取 的是先非税后预算，这样，单位甚至财政机关相关管理部门往 往不愿把非税收入基数编制过高，造成科学的部门预算夹带相 当成份的人为因素，从而使非税收入预算管理流于形式，政府 统筹调剂乏力。 （四）法制不健全，监督缺乏约束力。目前，非税收入从 第 4 页 立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节，没有 一套完整、统一、规范、系统的法律法规；行政事业性收费和 罚没收入虽有一些地方性规章，但由于监督不严或不合时宜， 使得非税收入管理无章可循或有章难循。同时，非税收入征管 和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成各 级财政的管理模式不一样，不同地方的管理办法不一致，财政 部门在非税收入的管理上处于被动状态，特别是对非税收入管 理中的违规行为缺乏强有力的法规约束。 二、改革势在必行 政府非税收入是各级政府及其职能部门、依法代行政府职 能的单位，凭借国家权力、所有权或政府信誉，依法取得的。 具体讲，一是按照“谁受益、谁负担”的原则，通过收费形式 将部分具有明确受益主体的公共服务成本直接向受益者收取的 收入；二是为了校正或制止具有外部负效应的行为，通过惩罚 性收费和罚款等方式取得的收入；三是凭借国有资产（资源） 所有权，通过资产（资源）收益的形式取得的收入。因此，从 取得收入的依据上讲，这部分资金的取得无不以国家的公共权 力或所有者权力为依据，凭借这些权力取得的收入当然属于政 第 5 页 府的财政收入。 从世界各国的财政实践来看，行政事业性收费、罚没 收入、国有资产（资源）收益等非税收入都是政府财政收入， 特别是地方政府财政收入的重要组成部分，且在财政收入总量 中占有较大比重。如在加拿大，非税收入占国家财政收入的 16.8%，占地方财政收入 27.5%；在美国，州和地方政府的财政 收入 20%以上的来自于非税收入。 从我省来看，非税收入随着市场化进程的加快而不断 增长，已成为我省财力一个不可或缺的重要组成部分，为支持 我省经济建设、促进社会各项事业发展发挥了重要作用。20XX 年我省非税收入总额为 278 亿元，相当于同期地方财政收入 205 亿元的 1.4 倍，为同期地方各项税收收入 125.2 亿元的 1.8 倍；从增幅来看，19982000 年，我省非税收入分别比上年增 长 15.35%、9.2%、13.2%，分别比同期各项税收增幅高 10.6、4.7、6.5 个百分点。 （一）非税收入管理改革意义重大 第 6 页 按照社会主义市场经济体制和公共财政的基本要求，进一 步加强和规范非税收入管理，具有十分重要的政治经济意义。 l、推行非税收入管理改革，是努力实践“三个代表”重 要思想，全面贯彻党的十六大精神的必然要求。政府非税收入 实质上是对社会财富的再分配，它与税收收入一样，必须遵循 “取之于民、用之于民”的基本原则，同时做到“征收有度、 使用有规” 。当前非税收入领域存在的突出问题，说到底是分配 不合理、管理不规范的问题，必须按照“三个代表”重要思想 的要求，消除非税收入分配与使用上的不合理。只有这样，才 能充分发挥非税收入的积极作用，支持经济和社会各项事业的 健康发展，满足人民群众日益增长的物质文化生活需要，从而 不断实现最广大人民群众的根本利益。 2、推行非税收入管理改革，是优化经济发展环境的重大举 措。实践证明，非税收入规模膨胀、管理无序、 “三乱”屡禁不 止，都会在一定程度上恶化经济发展环境，影响经济的持续、 快速、健康发展。因此，20XX 年 10 月，党中央、国务院作出 的关于整顿和规范市场经济秩序的决定，就明确将大力治理 “三乱” 、切实规范收费行为作为治理和优化经济发展环境的重 要举措。我们只有按照党中央、国务院的统一部署，切实加强 和规范非税收入管理，才能促进我省经济发展环境的根本好转。 第 7 页 3、推行非税收入管理改革，是促进财政支出改革和建立公 共财政体制框架的重要基础。财政支出改革的核心是要建立部 门预算和国库集中支付制度，政府统管全部财政性收支，做到 收入直达国库或财政专户，支出直达用款单位和商品劳务提供 者。而改革非税收入管理机制，是推进部门预算和国库集中支 付制度改革的关键环节和重要内容。为此，就必须淡化预算外 资金概念，对包括非税收入在内的所有财政性资金实行统一归 口管理，统一编制预算，统一集中支付。把非税收入纳入财政 的统一预算，是建立全面、准确、真实、完整的部门预算以及 公共财政体制的必要条件。 4、推行非税收入管理改革，是强化财政职能、提高依法理 财水平的客观需要。财政机关是政府管理财政资金的宏观调控 部门。建立健全财政收入管理机制，加强对所有财政性资金的 统一管理，既是履行财政职能的应有之举，也是为财政支出提 供稳定可靠的迫切需要。 同时，通过非税收入的统一征管，有利于增强政府宏观调 控能力。如通过采取统筹调剂一部分资金的办法，就可解决部 门单位“苦乐不均”的问题。 第 8 页 （二）我省非税收入管理改革试点已经取得明显成效 在广泛调查研究的基础上，我厅于 20XX 年 7 月在怀化市辰溪县 进行了非税收入管理改革试点。采取成立专门征管机构、明确 管理职责、清理收费项目、制定管理办法、设立征收大厅等办 法，有效规范了非税收入管理，达到了强化财政管理、增强政 府调控能力的目的，其成效是显著的。同口径比较，到 20XX 年 7 月，辰溪县缴存财政专户资金达 6929 万元，比改革前增加 1796 万元，增长 35%；可用财力达到 720 万元，比改革前同期 增长 206 万元，增长 40%；专项资金归集 150 万元；清理撤消 单位账户 78 个。在认真总结试点成功经验的基础上，怀化市从 20XX 年 7 月起在市县两级全面推行了非税收入管理改革，郴州、 邵阳、衡阳等市非税收入管理改革工作也正在紧锣密鼓地进行。 到目前为止，全省各地先后成立了非税收入管理机构 32 个，确 定编制 226 名，实际到位 209 人。 三、出路在于创新 第 9 页 从当前非税收入管理改革的实践来看，为了强化财政职能， 增强政府调控非税收入的能力，摆脱贯彻落实“收支两条线” 改革所遇到的部门利益驱动和行政体制改革滞后的约束，各地 虽然进行了一些积极的探索，但由于这些改革主要集中于某一 方面或某一具体环节上，如各地开展的征收方式改革和实行部 门预算等，并没有触及部门、单位既得利益等深层次矛盾，政 府的调控能力仍显不足。因此，要使非税收入管理步入法制化、 规范化、科学化轨道，唯有创新非税收入管理模式，才能使政 府非税收入管理取得实质性成效。 （一）更新政府非税收入管理理念 要逐步淡化预算外资金概念，就必须尽快建立非税收入新 理念，真正把各级领导的思想认识统一到非税收入“所有权属 国家，使用权归政府，管理权在财政”上来。一是要牢固树立 非税收入是财政收入重要组成部分的新观念，把规范政府非税 收入管理与加强税收征管置于同等重要地位。二是树立全局观 念，把非税收入管理改革置于全省财政改革与经济发展的全局 来衡量，摆正政府与市场、政府与企业、整体与局部的关系， 第 10 页 摒弃狭隘的地方保护主义、本位主义和分散主义的倾向。三是 树立宏观调控观念，注重完善政府的经济调控、市场监管和公 共服务的职能，减少和规范行政审批，通过改革规范非税收入 管理，减轻社会负担，优化经济发展环境，从而为建立健全统 一、开放、竞争、有序的现代市场体系打下坚实基础。 （二）创新政府非税收入管理模式 要按照非税收入的管理流程，改革现行分散征收、自主使 用的非税收入管理办法，建立“征收、预算、使用三分离”的 新型非税收入管理模式。具体地讲，就是按照国际通行做法， 一是统一非税收入的征收管理，将非税收入征收管理的职责权 限集中于专门的非税收入征收管理机构。二是要通过收入直接 缴入国库或财政专户等途径，将非税收入纳入部门预算统一管 理，增强非税收入使用上的透明度，充分发挥政府预算在非税 收入资金调控与管理中的作用。三是将非税收入与税收收入一 同纳入财政收入预算，在财政支出管理上实行统筹安排，强化 政府对非税收入的统筹调剂功能。四是要按照“收支两条线” 的要求，将非税收入纳入国库集中支付和政府采购体系。 第 11 页 （三）明确征管主体，强化非税收入征收管理 要彻底改变长期以来形成的非税收入“谁收谁用谁管”的 传统作法，就要把非税收入视同税收一样，将其征收管理权限 集中于财政机关，明确代表政府管理一切财政性资金是财政部 门的基本职责，强调财政部门是非税收入管理的唯一主体。为 强化非税收入征管，建议借鉴兄弟省市的成功经验，成立湖南 省非税收入管理局。真正把非税收入作为财政收入的重要组成 部分，以抓税收的力度来管好非税收入。只有实现对所有非税 收入的统一征收，统筹安排，统一管理，才能真正从源头上杜 绝“三乱” ，优化经济发展环境，支持我省经济和社会事业的全 面发展。 （四）改进征收方式，真正做到“以票管收” 在征收方式上，要在现行“单位开票、银行代收、财政统 管”基础上实行“单位开单（非税收入缴款通知单） ，财政（银 行）开票、政府统筹”的征管制度，以票管收，统筹调剂。在 第 12 页 具体征收方式上，针对非税收入涉及面广，政策性强的特点， 按照有利征收、方便缴款的原则，采取不同的办法：对收入数 额较大、稳定、群众反映强烈的行政事业性收费、政府性基金、 专项收入设立政府非税收入征收大厅，由非税收入管理机构集 中统一征收；对少部分非税收入采取委托征收的方式；对罚没 收入则委托银行代为征收缴库；对零星分散的小额非税收入委 托有关部门、单位在执法过程中现场征收。 （五）实行资金统筹，增强政府对非税收入的调控能力 要按照“初次分配注重效率，再分配注重公平”的原则， 充分发挥财政的资源配置职能作用，增强政府对非税收入的统 筹调剂能力。一是要将所有非税收入全部纳入财政综合预算管 理，对非税收入形成的财力实行统筹安排，适当调剂。按照政、 事分开原则，实现非税收入使用上的分类管理，改进行政部门 和事业单位的预算管理方法，真正做到非税收入的征收与使用 分离。二是要积极探索非税收入按项目安排资金的新型预算管 理方式，实现非税收入分配权集中于政府财政的管理目标。财 政不但要在年度间对非税收入进行调控，而且在部门、单位间 也要进行调度，并积极摸索非税收入在项目间进行调剂的新路 第 13 页 子，努力提高非税收入的资金使用效率。 （六）加快法制建设步伐，健全非税收入监管机制 一是要尽快结束非税收入征收管理无法可依的局面，加快 非税收入管理法律体系建设步伐，实现依法管理非税收入，为 消除“按需取费”和“收费养人”提供法律保障。为此，建议 省人大废止湖南省预算外资金管理条例 ，尽快出台湖南省 非税收入管理条例 。在此基础上，由省政府分类制定非税收 入征收管理办法及实施细则，形成健全的法规体系。二是要 继续执行和完善非税收入政务公开和收费公示制度，定期向社 会公布非税收入项目和标准，实行挂牌征收，使缴款的单位和 群众做到心中有数。三是要建立和完善非税收入稽查、举报、 违规处罚和责任追究等监督管理制度，对乱收乱罚乱用或应征 不征、应罚不罚、随意减免的违纪现象，通过各种媒体公开曝 光，并依法给予处罚。四是要建立定期将非税收入征、管、用 情况向人大报告的制度，自觉接受人大、审计的监督。 在全面建设小康社会，开创有中国特色社会主义事业新局 面的阶段，作为实施宏观经济管理的财政部门，要为谋求我省 第 14 页 经济社会发展提供有力的财力保障，使我们的财政工作时刻体 现出时代性、规律性和创造性，就必须在财政管理机制创新上 取得新突破。而全面创新非税收入管理机制，必将为我省经济 社会发展做出更大贡献。