现行农村社会养老保险制度的缺陷与改革思路.docx

第 1 页 现行农村社会养老保险制度的缺陷与改革思路 特征码 sjPSObgvZjSlLvEhEBTu 一、现地农村社会养老保险制度的困境 从年民政部开始在富裕的农村地区进行农村社会养老保险 试点以来，至今已有年了。作为“民政部农村工作的头等大事” ， 民政部门为这项工作的开展花费了巨大的代价，投入了大量的 人力和物力。这项政策的实施有其相当积极的一面：农村社会 养老保险制度是中国历史上第一个针对农民的正式的社会保障 制度，其意义已远远超出其对部分农民经济上的保障，而且有 鲜明的社会和政治意义。 然而，不容否认的是，农村社会养老保险制度的确面临着 诸多不容回避的难题，这里我们以“三个困境”来概括。 第一，管理水平低。社会保障制度的管理体制是一项技术 性很强的工作，既有商业保险的技术难度，又有依法实施的政 策难度，又有依法实施的政策难度，因而对管理水平的要求很 高。但是，在农村社会养老保险实践中，却很少有地方能够保 证管理上不出问题。由于缺乏专业人才和严格的管理制度，加 之机构设置不健全，便出现了很多漏洞，其中最严重的是养老 第 2 页 保险基金管理上的问题。按国际上通行的做法，社会保障基金 应该遵循征缴、管理和使用三分离的原则，三权分立，互相制 衡，从而保障养老保险基金的安全性、流动性与收益性（即保 值增值） 。但是，在中国的农村社会健康保险中却不可能完全做 到这些，大多数地方的养老保险基金是由当地的民政部门独立 管理的，征缴、管理和使用三权集于一身，缺乏有效的监控监 督，而地方的民政部门又受当地政府的管理，所以，当地民政 部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍农村养老保险基金的情 况便时有发生，使农民的养老钱失去了保障。更严重的是，在 制度建立的初始期，参加保险以年轻人居多，等若干年后农村 老龄化高潮来临，开始向农民支付养老金的时候、贪污、挪用 用农村养老金的官员们早已高升或退休，不在当前这个位子上 了，这笔巨大的亏空已没有人来负责，兜底托盘的只能是国家 财政；如果这在全国是一种普遍现象，那么国家财政也不可能 拿出太多的钱来弥补此类漏洞，结果只能是倒逼中央银行多印 发通货，届时，可能会引起金融危机的说法也并非危言耸听。 第二，可持续性差。农村社会养老保险在一些地方只能持 续几年时间，有些刚受表扬的典型，时隔不久却已经解体了。 这些地方农村社会养老保险制度的建立，有在上级领导的批示 下一哄而上之嫌，甚至有一些地方对基层工作实行“养老保险 票否决制” ，凡要求县改市、乡改镇，要求扶贫、济贫款和参 第 3 页 加双拥评比的农村基层，都必须完成社会养老保险的任务，于 是，基层部门在并无立法的情况下采取行政措施来强力推行养 老保险，对不参加者给予各种各样的处罚，还有的乡强调村组 干部、党团员起带头作用，并要求每人要发动一定户数的农村 投保，按户计酬。这样搞起来的养老保险一旦风头过去或者下 一任地方官员不重视，就自然而然地会中途废掉，农民的钱无 法收回，最终造成了相当恶劣的影响。 第三，保障水平低。由于农村的经济发展水平低，农民可 支配的收入更低，所以在大多数地方现行的农村社会养老保险 中，农民投保的保费很低，这样，农民老年时得到的保险金就 少，少到无法满足农民老年的基本生活需要。比如我们在山东 省平阴县（山东省平阴县年开办农村社会养老保险，农村社会 保障工作在全国是做得最好的地区之一，在山东属样板县，曾 受到省政府和民政部的表扬）调查时就发现，农民多数都选择 了保费最低的元月的投保档次，按民政部农村社会养老保险 交费领取计算表计算，农民缴费年后，每月可以领取养老金 元，年后每月可以领取元，若再考虑管理费增加和银行利率下 调或通货膨胀等因素，农民领取的钱可能会更少。这点钱对农 民养老来说，杯水车薪也不为过。平阴县的情况在全国开展农 村社会养老保险的地方具有普遍性，按年全国历年累计的万农 民投保的亿养老金计算，人均是元，而这乃至是十几年的累计 第 4 页 结果。由此，农村社会养老保险所能起多大的作用也就比较明 晰了。 二、现行农村社会养老保险制度的本质缺陷 我们从社会保障的数理基础和经济理论上进行分析，可以 得出结论，农村社会养老保险制度具有以下本质缺陷： 第一，覆盖面小、共济性差。现行的农村社会养老保险的 覆盖面一般是一个县，这与保险的大数法则的数量要求存在差 距。从保险单位上说，一个县的人口也不少了，如果是商业性 意外伤害保险，在县内分散风险就已足够，但是对于养老保险， 尤其是社会养老保险来说，想在一个县的范围内把养老负担在 不同年龄层的人口中分摊开来的就颇有难度，因为县域内的人 口指标差别很小，同一年龄层人口的余命指标、老龄系数、疾 病谱以及家庭结构和收入水平等基本趋同，这就使保险系统内 的互补和互济性很差。此外，当社会保险的覆盖面太小时，不 变成本（包括机构设置、管理系统、信息系统装备等）只能在 较小的范围内分摊，边际成本在较小的数值上移动，规模不经 济在此时就非常明显。在当地的经济发展水平比较低的时候， 管理者就面临着一种两难选择：为堵塞漏洞、使管理规范化， 使征缴、管理和使用三权分离，就得花更多的成本来进行机构 第 5 页 调协和加强监督；而为了节约成本，减轻保险系统的负担，不 让保险基金大部分成为管理费用（一些地方农村社会保险的管 理费用曾占到实收保费的以上） ，让收入不高的农民交得起保费， 就得删繁就简，精简机构和管理程序。在县域内，农村社会养 老保险在两难选择的夹缝中是难以健康地发展起来的。 把农村社会养老保险的覆盖范围扩大到相邻的几个县是不 是一条出路呢？一些地方试过，但在地方利益错综复杂、管理 水平普遍较低的情况下，这种努力最终都浅尝辄止。 第二，制度上的不稳定性。制度上的不稳定性是农村社会 养老保险制度的另一个致命伤。农村社会养老保险制度的建立、 撤消、费用的筹集、运用以及保险金的发放，不是按照严格的 法律程序，而是按地方政府部门制定的一些规章制度执行的， 不是农民与政府的一种持久性契约。养老保险缴费是一个持续 十几年甚至几十年的过程，当农村身强力壮收入高的时候，他 们缴纳保险费，而当他们年老收入低又需要照顾的时候，他们 再用养老保险机构支付的养老金来安度晚年。这一过程的顺利 完成起码需要三个条件，首先，农民的收入水平较高且稳定， 能够保证他们可以按时足额缴费；其次，他们对保险基金的管 理者充满信心，知道自己缴纳的钱能够在自己年老需要时得到 更多的回报；最后，养老保险制度能够持续到农民老年获得回 第 6 页 报之后，而不是中途解体。但是就这三个条件来看，目前农村 各地区的社会养老保险几乎都无法满足，这是因为：农民的收 入与自然气候和农产品市场行情的相关性很大，收入时高时低， 无法按时足额缴费应该是一种常态；农民对现在交钱若干年后 才能获得的回报并没有太多的信心，而养老保险说不上哪一天 就被某领导或哪一级政府下令停办了也未可知，农村社会养老 保险的稳定性特别令人怀疑，不用说缴纳养老钱的农民心存疑 惧，就是问一下一些管理农村社会养老保险的地方官员，他们 也是说，那得看事情的发展情况。而实际上，有些地方的农村 社会养老保险已经真的停办了。这样一个十分不稳定的保险制 度不但不能保障农村的稳定，反而会给农村的社会和经济稳定 留下隐患！ 第三，保费筹集原则与参加自愿性原则的矛盾。这个矛盾 虽然不是“致命”的，但它却会使集体经济力量弱地方从理论 上退出农村社会养老保险制度。农村社会养老保险的基本方 案规定：农村社会养老保险在资金筹集上要坚持“以个人缴 纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这是由 中国经济特别是农村经济发展的具体情况决定的；国家的财力 有限，城市的社会保障尚且受困于资金紧张的局面，农村就更 不能顾及太多了，因而资金筹集只能依赖集体和个人。当然这 种筹资原则造成的结果也就很显然了；在乡镇企业发展比较好 第 7 页 的地方，也就是说，农村工业能够使农村集体经济有一定的实 力支撑农村养老保险的地方，或者农民家庭收入由于经营特色 农业而比较高并且集体的经济力也因之而较强的地方（比如富 裕的苹果之乡，大城市郊区的蔬菜种植区等） ，社会保障的开展 就不会遇到太多的障碍，而对于一般的经济水平不太高，集体 的经济实力又不强的中西部农村，就有很多难以解决的问题。 首先，当集体经济实力不强时，农村社会保障资金的主要 是农民个人，有时是由个人全部缴纳。比如山东省平阴县农 村社会养老保险暂行办法中就明文规定：集体确无力补助保 险费的，由个人全部缴纳。这就使这种农村“社会”保障失去 了意义，农民为什么非要把钱交给那么一个并不值得自己信赖 的政府机构去管理（农村挪用保险基金的情况时有发生） ，而且 还要为他们支付一大笔管理费用呢？农村的钱为什么不能自己 存入银行等需要的时候支取或干脆到当地的商业保险公司投保 呢？而同时商业保险公司必然也会和社会保险争夺市场，因为 这时的社会保险与商业保险已没有什么区别，实际上是社会保 险的经办者不合法地抢占了商业保险的市场。年代初，一些地 方就发生过商业保险公司和县的民政部门为争夺保户而一度闹 得不可开交，最终得由上级政府来协调，划分势力范围的情况。 两种保障水平不同，层次不同，保障性质各异，理应优势互补 的保险竟然会“打起架”来，令当时的一些外国专家大惑不解。 第 8 页 而只要加以分析就不难发现，问题的症结在于中国的这种完全 由农民自己缴费的保险已经不再具备“社会”保险的含义，它 已经就是商业保险了。因为，世界上的任何社会保险都要求国 家或雇主为参加者缴纳一定比例的保险费，即使在采取完全积 累制的新加坡，雇工的社会保险费也都是由雇佣双方共同缴纳 的。没有任何补贴的社会保险如果可能延续下去的话，从逆选 择和中国农村经费筹集的角度分析，唯一的出路就是采取强制 性的缴费办法。 然而，农村社会保险的建立强调的是自愿性原则，没有国 家和集体对保费的相应补贴，即在对缴费没有任何经济刺激的 情况下，保费收缴成为农村社会保险最难解决的问题，高昂的 收缴成本，没有法律依据的收缴，一年一度的筹集，经费管理 上可能存在的漏洞等使任何人都望而却步，按国际惯例，强制 性应该是社会保险所具有的本质属性之一，没有这一条作为基 础，逆选择将会使社会保险最终陷入困境，因为不论是完全由 被保险人个人缴费也好，还是由雇主与雇工共同缴纳也好，只 要是自愿缴费的，风险小的人就不会有太多的积极性，他们从 保险中退出，将可能引发使保险崩溃的恶性循环。 三、农村社会养老保险制度改革的思路 第 9 页 养老并非一个单纯的经济抚养的概念，而具有包括至少三 个方面的更丰富的内容：一是老年人生活必需品（包括卫生保 健支出）的供给，二是老年人生活照料所需劳务的供给，三是 老年期所需精神慰藉的提供。所谓养老保障就是老年人所需要 的这些商品和劳务由谁提供、提供多少以及如何提供，等等。 养老、爱老、敬老是中华民族几千年的传统美德，家庭养 老一直是农村最主要的养老形式。在土地上劳作一生的老人与 满堂子孙共享天伦之乐，这本身就是一种轻松自然的社会理想， 与一些生活在水泥丛林中的空巢家庭的城市老人们相比，农村 老人独有其悠然自在、幸福陶然的一面。然而，社会在前进， 经济在发展，效率低下的农村自然经济正在一步步地被高效率 的新的生产方式所摧毁。市场经济浸染农村，农民观念也在发 生变化，农村家庭规模逐渐对中国农业形成更为强烈的冲击， 农村几千年的家庭养老传统正在经受经济发展与观念变更的双 重挑战。 农村传统的家庭养老体制已经不再适应社会经济的发展， 农村社会养老保障的不足已经构成了制约经济发展的重要因素， 而现行的农村社会养老保险又无法担当农民养老的重任，那么 寻找新的出路便成了农村发展与改革的当务之急。 第 10 页 研究农村社会养老保险的思路如果仍局限于农村和城市社 会保障制度改革和建设的两个独立的小圈子里，问题的答案也 许终究会陷入一个死循环。但假如综合考试城市和农村的养老 保障制度建设，眼界便会豁然开朗。笔者曾对中国城乡社会保 障制度改革提出过“从城乡二元到基本保障、补充保障和 附加保险三维的城乡有机衔接的社会保障制度”的思路。 就农村养老保险制度而言，农村养老保障与城市养老体系衔接 的“三维”式思路如下： 在基本保障中，农业劳动者通过税收这种最简单的方式， 向全国统一社会养老保障机构缴纳社会养老保障税，社会养老 保障税率应按各地农民的收入水平、物价指数和人口预期寿命 而分别制定。社会保障管理机构按一定的比例把社会养老保障 税收分成两部分，一部分记入农民保管，当农民超过一定年龄 （比如说岁）而且退出自己耕种的土地之后，国家开始根据农 民个人帐户上的贡献，向其个人帐户按年或按月注入可提取的 养老金，养老金数额除了农民个人帐户上的金额外，还要按当 地的生活消费指数、人口的预期寿命，在一定的全国基数上进 行加权计算，把社会统筹帐户中的一部分资金加入进来，以保 证条件不同的各个地区的老年人的基本生活费用。社会保障费 用中基本养老保障的部分收支应保持均衡，取之于民，用之于 民，全国统筹，专款专用。 第 11 页 在补充保险中，如果农民受雇于人，比如在城市或其他地 方打工或工作，超过一定时间后，雇主和雇工必须按雇工工资 的法定比例向社会保障管理机构缴纳社会补充保障费，社会保 障管理机构按一定的比例把缴来的资金分别记入雇工的个人帐 户和社会统筹帐户，与城市的养老补充养老保障系统一样，在 农民年老时，社会保障机构按农民个人帐户中的贡献发放养老 金。 在附加保障中，农民可以以参加商业养老保险的形式或个 人储蓄的形式获得附加保障。 为使在城市工作的农民乐于退出其耕种的土地，可以在国 家新一轮土地承包期政策的约束内找到一个合适的办法。比如， 规定到年，本轮的承包期结束的时候，如果农民在城市里工作 的补充保障的帐户中已经累积了年的工龄，那么农民就可以获 得其工作超过年以上的城市的户口，同时，不再拥有农村土地 的承包权。因为他已经有了年以上的附加保障，再加上其本身 的基本保障，养老应该不成问题了。 “三维”养老保障的制度安排直接针对现行农村社会养老 保险制度中的本质缺陷，基本可以解决它所面对的三个难题。 第 12 页 而且，这种城乡衔接的养老保障制度对于打破城乡壁垒，替代 土地所承担的农民最基本的生活保障功能。促进农村剩余劳动 力城市化，早日实现农业的规模化经营和农村经济的再次飞跃， 加快城市化进程，最终取消城乡隔离的户籍制度，建立城乡统 一的劳动力市场，稳定农民生活，刺激农村市场的需求等，都 有其积极的意义。 如果以上设计能够成立，那么，农民养老中生活必需品等 物质保障的供给就已经解决了一部分，剩下的还应发挥家庭养 老的功能和老年农民自养的功能。 由于有国家给定的基本养老保险，老年农民在家庭中的经 济地位将有很大的提高，这将有利于农民家庭代际关系的融洽， 同时也为家庭乐于提供老年人生活照料所需的劳务和老年人所 需的精神慰籍打下了一定的物质基础，劳务与尉籍这两个保障 层次在家庭内就可基本得到解决。对农村的孤寡老人则通过农 村其他的社会保障形式来解决。 此外，与城市养老保障体制改革遇到的问题相似，有一个 问题就是目前接近养老年龄的人如何保障？城市里可以在国有 企业股份制改造和中小企业拍卖的过程中，把国有资产划出一 块来充实“老人”的个人帐户，使之与“新人”享有基本相同 第 13 页 的保障，但对农村的“老人” （比如说岁以上的农民）该如何处 理呢？这的确是一个难题。但农村的情况毕竟与城市不同，家 庭养老这么多年都过来了，而且农村的老龄危机并非产生于当 前，而是出现在目前多岁的年轻人成为老年人的时候，中国 农村目前的养老压力并不太重，因而，把“老人”这一代排除 在新的社会保障制度之外，似乎是不得已而为之的明智选择。 当然，乡镇企业发展好的地方还可以通过以工补农的方式代农 村“老人”补缴社会保险税费，从而保证他们进入新的养老保 险制度。 四、 “三维”养老保障制度的可行性分析 民意可行性。三维养老保障制度兼顾了社会发展“公平” 与“效率”的原则，把长期被排斥于基本保障之外的农民划入 社会保障范围，既缩小了城乡的不平等，又有利于城乡经济的 发展。在原来“二元”结构下，占全国人口的农村人口的社会 保障费用仅为全国的，而的城镇居民却占有的社会保障费。按 人口平均，到年代初城市人均享受的社会保障费是农村人的倍 之多，降低这一极端不公平的巨大反差有利于缓和城乡矛盾。 农村福利水平的提高有利于社会的安宁和稳定，能得到绝大多 数人的支持。 第 14 页 而且， “三维”中三个层次的保障都不会直接降低城市人口 现有的养老保障水平，不会加大城市社会养老保障制度建设的 压力，丝毫不影响其改革与发展模式。相反，由于保障覆盖面 的加大，反而会使整个养老保障制度的稳定性增强，使之有更 强的内部调剂和互补功能。 人口学意义上的可行性。中国的人口老龄化所带来的白 发浪朝不但会在下世纪席卷城市，同样会影响农村。随着改革 开放后农村青壮年的劳动力向城市的大量转移， “空巢家庭” （指子女到外地工作，只有年龄较大的父母留在家里生活的家 庭）的增多， “部队成为农村主力” （指代妇女；指代岁以上的 老人）的情况将日益突出，因此，农村的养老压力将比预期的 更为沉重。现在中国农村每个劳动力供养一个老人，以年，每 两个半劳动力就要供养一个老人，：的倒金字塔形家庭结构 将给没有社会保障的农村带来巨大的养老和医疗压力。而“三 维”的社会养老保障制度则可以使这种压力在全国范围内得到 很大程度的缓解。因为中国城乡老龄化具有一个时间差，同时， 与中国东、中、西部经济发展的三级梯度相一致，中国老龄化 的速度与阶段也呈东中西三级梯度排列，形成了一个时间差 （见下表） 。见表 由上表可知，中国各地城乡老龄负担系数平均相差个百分 第 15 页 点，而四川、云南、浙江等省则相差以上。利用老城乡老龄化 的时间差应该成为中国迎接老龄化挑战的一个基本策略，而如 何利用这一时差则又有两种选择：一种是让青壮年的农村人口 流入城市，以冲淡城市的老龄化危机；另一种是建立城乡有机 衔接的社会养老保障制度，使中国养老的压力在更广阔的时间 和空间上得到转移、分散和缓解。前一种选择仍就是站在城市 发展的狭隘角度解决问题，城市老龄化压力的缓解以乡村老龄 化压力的增大为代价，而更严重的问题是即使人口比例小的城 市可以藉此度过老龄危机，那么当白发浪潮席卷整个农村的时 候怎么办？自然不可能期望让青壮年的城市人口转移到农村。 因此，在我们看来，后一种选择更具社会发展的战略眼光，能 够更科学地利用城乡老龄化的这一时间差。 因此，在当前城乡抚养比例都较低的黄金时期，就着手逐 步打破城乡二元的社会保障制度，建立城乡有机衔接的社会养 老保障制度，是一种必须做出的明智选择。这样做，可以起到 削峰填谷，城乡一体共同迎接人口老龄化的作用，使城镇在下 世纪的养老压力都可得到极大的缓解。 同时，东中西部农村人口进入老龄社会在时间上依次约相 差年。这个时间差也使三维社会保障的构想更具现实意义。人 口老化程度和速度较快的东部地区经济发展也较快，农村收入 第 16 页 较高，所以有条件首先建立水平较高的社会保障，而经济比较 落后的西部地区的农民收入较低，这就为社会保障民经济发展 之间留出了很大的相容和互补空间。由此，三个层次的社会保 障都可按经济发展程度有所区别而不影响整个保障制度的公平 性与合理性。 经济可行性。在宏观上，对整个社会来说，不论是城市 还是农村，老年人口的赡养负担总是存在的，区别仅在于这种 负担是让社会的基本细胞家庭内部承担，还是由整个社会 通过更有效的社会保障制度来负担。显然，我们的整体经济发 展到今天，已经能承担起整个社会的养老重任。 从另一个角度讲， “三维”养老保障制度中的基本保障费用 通过开征社会养老保障税来收集，统筹面广故而税率极低，即 使欠发达地区的农村亦有能力支付（万未脱贫人口可予以免税 优惠或其保障金由扶贫款中列支） ；收集的巨额税金也有利于缓 解近三年城市机构与国企改革中职工“下岗”与社会养老保障 资金不足的矛盾，从而促进社会稳定。补充保障费用由雇主与 雇员缴纳且省内统筹，这与省际经济发展水平存在差距的国情 相符合，从而保证了缴费率不超出企业与职工的经济承受能力。 第 17 页 技术可行性。颁发与居民身份证和出生证（岁以前的公 民）的号码一致的社会保障号码，以此号码开立公民社会保障 帐户，由国家统一进行电子化管理，将使社会保障不再成为人 才流动的主要障碍。年月，由中国标准化与信息分类编码研究 所、公安部户政局等单位联合起草修订的社会保障号码国家 标准通过国家审定，该号码与将修改为位数的居民身份证号 码相统一，位的号码消除了“千年虫”问题，使百岁以上的老 人和新出生的人的身份证号码相重复的现象得到底消除，从理 论上保证了公民获得了一个一生不变的法定号码。 同时，以地区、城乡的基本生活消费指标为权数，作为制 定各地区城市和乡村老人基本生活保障费用水平的权数，使基 本保障恰好满足不同地区老年人最基本的生活需要。 此外，城市与农村数年的社会保障制度改革已培养出了一 大批专业人才并建立了很多的社会保障机构，很多地方的县级 社会保障管理机构已经实现了信息的电子化管理，很多已与和 网相连。加上于网络技术的迅猛发展和国家及很多地方政府对 电子网络的重视和扶持，卡洛斯和华南资讯等专门的社会保障 电子管理系统大面积推广，等等，都为三维养老保障制度的建 立提供了可靠的技术基础。