煤炭工业健康发展的若干意见.docx

第 1 页 煤炭工业健康发展的若干意见 特征码 ICvtQsBCIUQAZSOpHgtH 煤炭是我国重要的基础能源和原料，在国民经济中具有 重要的战略地位。在我国一次能源结构中，煤炭将长期是我国 的主要能源。改革开放以来，煤炭工业取得了长足发展，煤炭 产量持续增长，生产技术水平逐步提高，煤矿安全生产条件有 所改善，对国民经济和社会发展发挥了重要的作用。但煤炭工 业发展过程中还存在结构不合理、增长方式粗放、科技水平低、 安全事故多发、资源浪费严重、环境治理滞后、历史遗留问题 较多等突出问题。随着国民经济的发展，煤炭需求总量不断增 加，资源、环境和安全压力进一步加大。为促进煤炭工业持续 稳定健康发展，保障国民经济发展需要，提出以下意见： 一、指导思想、发展目标和基本原则 （一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想 为指导，全面落实科学发展观，坚持依靠科技进步，走资源利 用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少和可持续的煤 炭工业发展道路。把煤矿安全生产始终放在各项工作的首位， 以建设大型煤炭基地、培育大型煤炭企业和企业集团为主线， 按照统筹煤炭工业与相关产业协调发展，统筹煤炭开发与生态 环境协调发展，统筹矿山经济与区域经济协调发展的要求，构 第 2 页 建与社会主义市场经济体制相适应的新型煤炭工业体系，实现 煤炭工业持续稳定健康发展，加快建设资源节约型社会，为全 面建设小康社会提供可靠的能源保障。 (二)发展目标。从 20XX 年起，用 35 年时间，建立规范 的煤炭资源开发秩序，大型煤炭基地建设初见成效，形成若干 个亿吨级生产能力的大型煤炭企业和企业集团，煤矿安全基础 条件有较大改善，煤矿瓦斯得到有效治理，重特大事故多发的 势头得到有效遏制，煤矿安全生产形势明显好转，矿区生态环 境恶化的趋势初步得到控制，煤炭法规政策体系逐步完善。再 用 5 年左右时间，形成以合理保护、强化节约为重点的资源开 发监管体系，以大型煤炭基地和大型煤炭企业集团为主体的煤 炭供给体系，以强化管理和投入为重点、先进技术为支撑的安 全生产保障体系，以煤炭加工转化、资源综合利用和矿山环境 治理为核心的循环经济体系，以中华人民共和国煤炭法和 中华人民共和国矿产资源法为基础的法规政策调控体系。 (三)基本原则。坚持发展先进生产能力和淘汰落后生产能 力相结合的原则，一方面加快现代化大型煤炭基地建设，培育 大型煤炭企业和企业集团，促进中小型煤矿重组联合改造，另 一方面继续依法关闭布局不合理、不具备安全生产条件、浪费 资源、破坏生态环境的小煤矿。坚持治标与治本相结合的原则， 着力解决影响煤炭工业健康发展的突出问题，同时抓紧完善法 规政策调控体系，提高煤炭资源勘查、开发准入条件。坚持 第 3 页 “安全第一、预防为主”的方针和综合治理的原则，促使煤矿 安全文化、安全法制、安全责任、安全科技、安全投入等各项 要素到位。坚持国家引导、扶持和企业自主发展相结合的原则， 既要帮助企业解决历史遗留问题，为企业发展创造公平竞争的 市场环境，又要尊重企业的自主发展权。坚持体制改革与机制 创新相结合的原则，推进煤炭企业建立规范的现代企业制度， 建立保障安全生产和促进健康发展的激励约束机制，提高企业 的活力和竞争力。坚持煤炭开发与地方经济和社会发展相结合 的原则，合理开发利用煤炭资源，促进煤炭、电力、冶金、化 工等相关产业的联合和煤炭就地转化，带动地方经济和社会协 调发展。 二、强化规划和管理，完善煤炭资源开发监管体系 （四）加强对煤炭资源的规划管理 。煤炭资源是重要的战 略资源，要改进管理方式，实现由粗放开发型管理向科学合理 开发、保护节约型管理的转变。依法科学合理划定煤炭资源国 家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区，严格按国家规 划有序开发。国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区的 划定， 由国土资源部研究提出，会同发展改革委共同审定并公 布。建立煤炭资源战略储备制度，对特殊和稀缺煤种实行保护 性开发。 （五）完善煤炭资源管理与生产开发的管理制度。 各级发 展改革（煤炭行业）主管部门要综合运用煤炭发展规划、产业 第 4 页 政策、法律法规等手段，加强对煤矿开发建设和煤炭生产的监 督管理。各级国土资源主管部门要按照中华人民共和国矿产 资源法和国务院行 zd 规，规范煤炭资源勘查、开采登记管理 工作，纠正、制止一切越权审批和以招商引资为由越权配置煤 炭资源的行为。煤炭开发规划和资源管理工作要相互衔接，紧 密配合。发展改革(煤炭行业)主管部门编制煤炭生产开发规划、 矿区总体规划时，必须征求同级国土资源主管部门的意见，并 作为批准规划的重要依据。国土资源主管部门在编制煤炭资源 勘查规划、矿业权设置方案时，必须征求同级发展改革(煤炭行 业)主管部门的意见，并作为批准煤炭资源勘查规划和矿业权设 置方案的重要依据。产煤地区地方各级人民政府要落实煤炭行 业管理职能部门，并充实和加强煤炭管理力量，健全和完善管 理制度，强化煤炭资源和生产开发管理。 （六）加大煤炭资源勘探力度。加大煤炭资源勘探资金支 持力度，研究建立煤炭地质勘探周转资金，增强煤炭资源保障 能力。由国家投资完成煤炭资源的找煤、普查和必要的详查， 统一管理煤炭资源一级探矿权市场，在此基础上编制矿区总体 开发规划和矿业权设置方案；依据矿区总体开发规划和矿业权 设置方案，实行煤炭资源二级探矿权和采矿权市场化转让，转 让收入要按规定实行“收支两条线”管理，并用于煤炭资源勘 探投入，实现滚动发展。健全煤炭地质勘查市场准入制度，培 育精干高效、装备精良的煤田地质勘探队伍。严格执行勘查技 第 5 页 术规程，进一步完善储量评估制度，依靠科技进步，提高地质 勘探精度，保障地质勘查质量，为合理规划和开发煤炭资源奠 定基础。 (七)合理有序开发煤炭资源。进一步完善矿业权有偿取得 制度，规范煤炭矿业权价款评估办法，逐步形成矿业权价款市 场发现机制，实现矿业权资产化管理。煤炭矿业权资产化要与 科学的生产规划相结合，按照“统一规划、集中开发、一次置 权、分期付款”的原则有序进行。严格矿业权审批，对国家规 划矿区内的煤炭资源，凡未经国家批准开发规划和矿业权设置 方案的，一律不得办理矿业权的设置。保障矿区井田的科学划 分和合理开发，形成有利于保护和节约资源的煤炭开发秩序。 加快修订煤矿设计规范，严格开采顺序、开采方法和开发强度 管理，禁止越层越界和私挖乱采。鼓励采用先进技术，开采难 采煤层和极薄煤层。煤矿新建和改扩建项目必须按照隶属关系， 依法取得同级安全生产监管部门的审查批准，并认真执行安全 生产设施“三同时”制度（同时设计、施工和投入使用） 。 (八)保护节约和合理利用煤炭资源。 修订煤炭生产矿井资 源回采率标准和管理办法，凡设计回采率达不到国家规定标准 的煤炭开发建设项目，一律不予核准，不予颁发采矿许可证。 建立严格的煤炭资源利用监管制度，对煤炭资源回采率实行年 度核查、动态监管，达不到回采率标准的煤矿，要责令限期整 改；逾期仍达不到回采率标准的，依法予以处罚，直至吊销采 第 6 页 矿许可证和煤炭生产许可证。加快完善煤炭资源税费计征办法， 研究将煤炭资源税费以产量和销售收入为基数计征，改为以资 源储量为基数计征的方案，并在条件成熟时实施；同时，要积 极探索多种激励约束机制，促使煤炭生产企业节约煤炭资源。 健全煤炭生产企业资源储量管理机构，落实储量管理责任，完 善煤炭储量管理档案和制度，严格执行生产技术和管理规程。 三、加快结构调整，加强煤炭供应体系 (九)加快大型煤炭基地建设。按照煤炭发展规划和开发布 局，选择资源条件好、具有发展潜力的矿区，以国有大型煤炭 企业为依托，加快神东、陕北、晋中等 13 个大型煤炭基地建设， 形成稳定可靠的商品煤供应基地、煤炭深加工基地和出口煤基 地。国家继续从中央预算内基建投资(或国债资金)中安排资金， 以资本金注入等方式，重点支持大型煤炭基地建设。政策性银 行、国有商业银行和股份制商业银行应积极改进金融服务，加 大金融产品创新力度，切实支持符合国家产业政策和市场准入 条件的煤炭开发建设。支持有条件的煤炭企业上市融资，按照 国家规定发行企业债券，筹集建设资金，加快建设和发展。 (十)促进煤炭与相关产业协调发展。大型煤炭基地建设要 与煤炭外运和水资源等条件相衔接，与相关产业和地方经济发 展相协调。要加大投资力度，改革铁路和港口投资体制，鼓励 企业法人、非公有资本参股建设和管理，抓紧建设和改造山西、 陕西、内蒙古西部出煤通道和北方煤炭下水港口，提高煤炭运 第 7 页 输能力，从根本上缓解交通运输对煤炭供给的制约。按照政府 引导和企业自愿的原则，鼓励煤电一体化发展，加快大型坑口 电站建设，缓解煤炭运输压力。鼓励大型煤炭企业与冶金、化 工、建材、交通运输企业联营。火力发电、煤焦化工、建材等 产业发展布局，要优先安排依托煤炭矿区的项目，促进能源及 相关产业布局的优化和煤炭产业与下游产业协调发展。 (十一)培育大型煤炭企业集团。 打破地域、行业和所有制 界限，加快培育和发展若干个亿吨级大型煤炭骨干企业和企业 集团，使之成为优化煤炭工业结构、建设大型煤炭基地、平衡 国内煤炭市场供需关系和“走出去”开发国外煤炭、参与国际 市场竞争的主体。煤炭企业要进一步完善法人治理结构，按照 现代企业制度要求积极推进股份制改造，转换经营机制，提高 管理水平。国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区的资 源开发由国有资本控股。鼓励发展煤炭、电力、铁路、港口等 一体化经营的具有国际竞争力的大型企业集团。鼓励大型煤炭 企业到境外投资办矿，带动煤炭机械产品出口和技术、劳物输 出，提高我国煤炭工业的国际竞争力。 （十二）进一步改造整顿和规范小煤矿。 各产煤地区要充 分发挥市场机制的作用，加快中小型煤矿的整顿、改造和提高， 整合煤炭资源，实行集约化开发经营。鼓励大型煤炭企业兼并 改造中小型煤矿，鼓励资源储量可靠的中小型煤矿，通过资产 重组实行联合改造。积极推进中小型煤矿采煤工艺改革和技术 第 8 页 改造，规模以上煤矿必须做到壁式正规化开采。继续淘汰布局 不合理、不符合安全标准、不符合环保要求和浪费资源的小煤 矿，坚决取缔违法经营的小煤矿。 （十三)加快提升煤炭生产和设备制造技术水平。 采用高 新技术和先进适用技术，加快高产高效矿井建设，提高煤矿装 备现代化、系统自动化、管理信息化水平，淘汰落后的技术装 备与工艺，推动煤炭工业科技进步。大力推进中小型煤矿机械 化，加快培育和发展面向小型煤矿的综合服务机构，形成完善 的技术服务体系。通过关键技术引进、技贸结合、合作制造、 市场换技术等多种方式，提高煤炭重大技术装备研发和制造能 力，促进重大装备制造国产化。加强企业、科研机构和各类院 校的联合，推进技术创新体系建设。 (十四)规范煤炭市场秩序。深化煤炭流通体制改革，改革 电煤价格形成机制，运用经济手段和必要的行 zd 规，合理调整 煤炭企业与发电企业的利益关系。继续推进煤炭订货方式改革， 鼓励供需双方自主衔接、签订长期供货合同。加快建立以全国 煤炭交易中心为主体，以区域市场为补充， 以网络技术为平台， 有利于政府宏观调控、市场主体自由交易的现代化煤炭交易体 系。严格煤炭经营企业资格审查，取缔无证非法经营活动，清 理煤炭运销环节乱收费、乱罚款，依法打击掺杂使假和偷骗税 款等不法行为。 四、坚持综合治理，强化煤矿安全生产保障体系 第 9 页 (十五)进一步落实安全生产责任。加强“国家监察、地方 监管、企业负责”的煤矿安全工作体系建设，进一步落实安全 生产责任制。完善煤矿安全监察体制，提高监察的权威性和有 效性，强化煤矿安全执法检查。落实地方人民政府煤矿安全监 督管理职责，建立地方人民政府领导分工联系本地区煤矿安全 生产工作制度。认真实行煤矿安全生产许可证制度，强化煤炭 企业安全生产责任主体，落实企业法定代表人作为安全生产第 一责任人的责任；精简企业管理机构，加强一线管理力量；坚 持煤炭企业内部安全生产机构派驻制度，严格执行煤矿领导干 部下井带班作业制度。严格外包工程队伍资质管理和现场管理。 建立煤矿安全生产风险抵押金制度。 (十六)加大煤矿安全投入。按照企业负责、政府支持的原 则，完善中央、地方和企业共同增加煤矿安全投入的机制。各 类煤矿要按有关规定提取生产安全费用。国家继续从预算内基 建投资(国债资金)中安排资金支持煤矿安全技术改造。对国家 支持的煤矿安全改造项目，地方财政要积极安排配套资金，专 项列支，并与中央资金同时到位。各级财政、审计和煤炭行业 管理、煤矿安全监察部门要加强监督，确保煤矿安全资金专款 专用，安全改造项目顺利实施并发挥效用。 (十七)提高瓦斯防治技术水平。成立煤矿瓦斯防治部际协 调领导小组，加强煤矿瓦斯防治工作的领导和协调。设立国家 瓦斯治理和利用 (煤层气)工程研究中心，加强瓦斯防治科技攻 第 10 页 关，立足于推动煤矿安全生产科技进步，从根本上扭转瓦斯事 故多发的现状，加快瓦斯灾害监测预警、应急救援、瓦斯煤尘 防爆、瓦斯抽采利用技术的研究。抓紧制订和实施全国煤矿瓦 斯治理总体方案，尽快使煤矿瓦斯治理取得明显成效。财政、 税务部门要尽快制订实施办法，对瓦斯(煤层气)抽采和利用实 行税收优惠。煤炭企业要严格高瓦斯和瓦斯突出矿井的管理， 建立健全危险源辨识技术体系、瓦斯抽采和监测监控体系、灾 害预警救援体系，切实防范重特大瓦斯事故的发生。 (十八)提高煤矿职工队伍素质。建立和完善企业职工培训 制度，组织和引导企业开展多层次、全方位的职工安全、技术 培训和继续教育，全面提高煤矿职工队伍特别是采掘工人的素 质和安全生产技能。对煤矿负责人和主要工种依法实行强制性 安全培训，杜绝违章指挥、违章作业、违反纪律等现象。实行 国家职业资格证书制度，对煤矿采煤等专业技术岗位人员和特 殊工种人员实行职业准入，持证上岗，严格技术岗位人员配备 标准。教育部门要加强与煤炭行业的合作，将煤炭行业有关专 业纳入技能型紧缺人才培养、培训计划；要与大型煤炭企业合 作，尽快恢复或设立一批煤炭职业技术学校。要引导有关大专 院校和中等职业学校按照煤炭行业市场需求培养懂安全、有技 术、会管理的煤炭专业人才。要通过设立煤炭专业奖学金、减 免学费等措施，鼓励学生报考煤炭专业。 五、加强综合利用与环境治理，构建煤炭循环经济体系 第 11 页 (十九)推进洁净煤技术产业化发展。发展改革委要制定规 划，完善政策，组织建设示范工程，并给予一定资金支持，推 动洁净煤技术和产业化发展。大力发展洗煤、配煤和型煤技术， 提高煤炭洗选加工程度。积极开展液化、气化等用煤的资源评 价，稳步实施煤炭液化、气化工程。加快低品位、难采矿的地 下气化等示范工程建设，带动以煤炭为基础的新型能源化工产 业发展。采用先进的燃煤和环保技术，提高煤炭利用效率，减 少污染物排放。 (二十)推进资源综合利用。按照高效、清洁、充分利用的 原则，开展煤矸石、煤泥、煤层气、矿井排放水以及与煤共伴 生资源的综合开发与利用。鼓励瓦斯抽采利用，变害为利，促 进煤层气产业化发展。按照就近利用的原则，发展与资源总量 相匹配的低热值煤发电、建材等产品的生产。修改制定配套法 规、标准和管理办法，落实和完善财税优惠政策，鼓励对废弃 物进行资源化利用，无害化处理。在煤炭生产开发规划和建设 项目申报中，必须提出资源综合利用方案，并将其作为核准项 目的条件之一。 （二十一)保护和治理矿区环境。煤炭资源的开发利用必须 依法开展环境影响评价，环保设施与主体工程要严格实行建设 项目 “三同时”制度。按照“谁开发、谁保护，谁污染、谁治 理，谁破坏、谁恢复”的原则，加强矿区生态环境和水资源保 护、废弃物和采煤沉陷区治理。研究建立矿区生态环境恢复补 第 12 页 偿机制，明确企业和政府的治理责任，加大生态环境治理投入， 逐步使矿区环境治理步入良性循环。对原中央国有重点煤矿历 史形成的采煤沉陷等环境治理欠账，要制订专项规划，继续实 施综合治理，中央政府给予必要的资金和政策支持，地方各级 人民政府和煤炭企业按规定安排配套资金。 (二十二)大力开展煤炭节约和有效利用。积极引导合理用 煤、节约用煤和有效用煤，努力缓解当前煤炭供求紧张状况， 解决煤炭产需长期矛盾。大力调整经济结构，切实转变增长方 式，抓紧完善产业政策和产品能耗标准，限制高耗能工业的发 展。优化能源生产和消费结构，鼓励发展新能源，努力减少和 替代煤炭使用。依靠科技进步和创新，推广先进的节煤设备、 工艺和技术。强化科学管理，减少煤炭生产、流通、消费等环 节的损失和浪费。制定有利于节约用煤的经济政策、技术标准 和法规，利用经济、法律和必要的行政手段，实行全面、严格 的节煤措施，在全社会形成节约用煤和合理用煤的良好环境。 六、制订和完善有关法律规章制度，健全煤炭工业法规政 策调控体系 (二十三)加强煤炭法制建设。抓紧修订中华人民共和国 煤炭法和中华人民共和国矿产资源法 ，完善配套法规，建 立健全与社会主义市场经济体制相适应的煤炭法规体系。尽快 修订煤炭产业政策，完善办矿审核制度，严格准入标准。制订 严格的煤炭资源消耗、污染物排放等标准，促进新技术、新工 第 13 页 艺、新材料的应用，推动煤炭产业升级。加强煤炭执法队伍建 设，依法规范煤炭市场秩序，为各类煤炭企业发展创造良好的 市场环境。煤炭企业要认真贯彻执行国家关于资源、环境、安 全生产等方面的技术政策和行业标准、规范，建立健全企业内 部技术管理规章制度，规范矿井设计、施工、技术改造、生产 和加工利用等方面的行为，深入开展安全质量标准化活动。 (二十四)切实减轻煤炭企业负担。各地要根据国家关于分 离企业办社会职能的有关政策，加快分离煤炭企业办社会职能。 严格按照 1998 年国务院关于改革国有重点煤矿管理体制的规定， 切实落实原中央财政对国有重点煤矿增值税定额返还和所得税 返还政策。加快增值税改革步伐，落实对已公布取消的各类基 金和收费项目的清理、整顿措施，减轻煤炭企业负担。 (二十五)促进煤炭企业接续发展。落实中华人民共和国 煤炭法有关规定，研究建立煤炭产业积累煤矿衰老期转产资 金制度，筹集资金专项用于发展接续产业和替代产业。完善煤 炭成本核算制度，保障煤炭企业增加接续资源，开展资源勘查， 保护和治理环境，发展接续产业。重视煤炭合理开发与矿区经 济社会的协调发展，在基础设施建设、财政转移支付等方面制 定相关扶持政策，促进矿业城镇产业结构调整和经济发展，支 持资源枯竭矿区经济转型。 (二十六)提高矿工劳动保障水平。加强煤矿质量标准化基 础工作，提高机械化、自动化水平，改善作业环境，减轻矿工 第 14 页 劳动强度。改革煤矿工作制度，将矿工入井时间缩短到八小时 以内，并尽快实行四班六小时工作制。加强煤矿劳动保护用品 的研发，煤炭企业必须为井下工人发放必需的劳动保护用品， 不断提高劳动保护水平。加强对煤矿作业场所职业危害的监督 检查，做好煤矿尘肺病等职业病的防治工作，保护矿工身心健 康。全面贯彻落实工伤保险条例 ，各地劳动和社会保障部门 要根据本地区煤炭企业的实际情况，制订煤炭企业参加工伤保 险的具体办法。各类煤炭企业都应为矿工办理工伤保险，切实 维护矿工的合法权益。 (二十七)提高矿工生活质量。劳动和社会保障部门要根据 井下矿工的劳动强度和风险、生产环境等情况，制订或提高煤 矿工人艰苦岗位津贴标准。各类煤炭企业应根据效益情况，逐 步提高矿工收入水平。继续采取国家、地方政府、企业和个人 共同出资的办法，解决历史形成的矿区危房、棚户改造问题。 (二十八)发挥中介组织作用。进一步培育和规范中介市场， 充分发挥行业协会等中介组织在行业统计、技术服务、安全评 价、市场开发、信息咨询、行业自律等方面的作用，为企业提 供优质服务，为政府宏观调控提供决策咨询，规范企业市场行 为，维护市场公平竞争秩序。 煤炭工业健康发展事关国民经济发展和能源安全大局。各 地区、各部门要加强调查研究，结合本地区、本部门实际，认 真做好贯彻落实工作，抓紧制订和落实各项具体措施。发展改 第 15 页 革委要会同有关部门加强监督检查和指导协调，认真研究解决 煤炭工业发展中遇到的困难和问题，促进煤炭工业持续健康发 展。