社会保障体制比较及借鉴论.docx

第 1 页 社会保障体制比较及借鉴论 特征码 QESnUPhtfhWVTpNqXHCv 目 录 一、日本社会保障制度的特点与改革 （一）日本社会保 障体制的若干特点 1以国家立法为基础，健全社会保障法律 制度 2社会保险实行立法、行政、执行、基金管理、监督等 各机构分立的管理体制和运行机制 3咨询和民间协助制度 4偏重于国家责任的混合型的社会保险财政结构 5年金保险 费的修正积累制 （二）日本社会保障制度的问题与改革 1影 响日本社会保障制度的外部因素 2日本社会保障制度改革的 主要趋势 二、日本社会保障制度对中国的若干启示 1社会保 障的立法问题 2社会保障的决策体制与管理体制 3社会保 障的财政结构 4社会保障体系平稳运行问题 5. 突出重点、 扩大社会保障的覆盖面 6建立多层次的社会保障体系 内容 简介中国社会保障体系建设面临着诸多深层次矛盾的困扰：人 口老龄化趋势日益严重，失业率高居不下，社会保障覆盖面狭 窄，区域间经济、社会发展不平衡，以及国家养老金债务转嫁 新制度等等，致使脆弱的社会保障基金受到的巨大压力而陷入 第 2 页 财务危机；资本市场发育不完善，监督机制不健全，保障基金 的管理和运营存在较大风险；政府规避直接责任，企业负担沉 重，多层次的保障体系的建设进展迟缓；立法宗旨存在偏误， 立法层次较低、法律体系不健全，等等。中国的社会保障制度 改革没有现成的模式可供遵循，既要从现实的经济、社会环境 出发勇于探索创新，也有必要从外国的经验中寻求有益的借鉴。 本文从日本社会保障的体制层面着眼，选取若干对中国的现状 具有一定参考价值的体制性特征略加评述，并就日本社会保障 制度面临的危机及其成因、改革的基本趋势等问题加以概述。 继而运用国际比较的方法，对中国社会保障的体制性、结构性 问题加以分析；着重从社会保障的立法基础、决策与管理体制、 财政结构、资金平衡，以及扩大覆盖率和建立多层次保障体系 等方面论述了中国社会保障体系的制度性缺陷，并提出了相应 的政策建议。 * 本文系中日两国学者合作研究项目中国社会 保障的问题与展望的子课题。该研究课题受是日本外务省资 助的“中日两国政府间 20XX 年学者交流计划”项目之一，由中 国社会科学院、劳动和社会保障部的专家、学者（6 人）与日 本经济研究中心、野村证券的研究人员分工完成。本人作为中 国社会科学院世界经济中心特邀研究员，负责本项子课题的研 究。研究成果于 20XX 年 3 月在日本东京研讨会上交流、发表， 并结集成册，同年在日本以中國社會保障改革衝擊 （日文 版）为书名出版发行（日本东京，劲草书屋，20XX 年 11 月 15 第 3 页 日版） 。因本课题版权协议的限制，本文系首次在国内发表。 中国自 20 世纪 80 年代以来，经历着一场以建立社会主义市场 经济体制、实现国家现代化为目标的深刻的社会变革。在这个 过程中，原先在高度集中的计划经济时代形成的传统社会保障 体制由于社会经济结构的改变而解体。从 90 年代中期开始，中 国政府努力探索并积极推进建立全国统一、完善和规范的社会 保障体系。这一阶段的社会保障建设虽然取得了明显的进展， 但也面临着诸多深层次矛盾的困扰：人口老龄化趋势日益严重， 失业率高居不下，社会保障覆盖面狭窄，区域间经济、社会发 展不平衡，以及国家养老金债务转嫁新制度等等，致使脆弱的 社会保障基金受到的巨大压力而陷入财务危机；资本市场发育 不完善，监督机制不健全，保障基金的管理和运营存在较大风 险；多层次的保障体系的建设进展迟缓，发展很不平衡，企业 负担沉重；立法层次较低、法律体系不健全，等等。当前，中 国的社会保障制度改革正处在不断深化和探索的过程中，它没 有现成的模式可供遵循，既要从现实的经济、社会环境出发勇 于探索创新，也有必要从外国的经验中寻求有益的借鉴。 在战 后初期，日本即奠定了社会保障的法律基础，并在经济高速增 长时期积极推进社会保障事业的迅速发展。在社会保障制度的 实施过程中，不断充实和完善原有的制度，并根据不同的发展 阶段，对不适合社会变动的制度和法律加以修改。当前，日本 的社会保障正面临着经济景气不振、人口和家庭结构变动、雇 第 4 页 佣形态改变等因素的挑战或考验，对经济高速增长时期确立的 现存社会保障体系实行改革或调整已势在必行。 目前，中日两 国都面临着社会保障制度改革的艰巨而迫切的任务，虽然两国 的经济、社会条件各异，社会保障的发展层次、水平悬殊，导 致社会保障危机的历史成因亦尽不相同，然而对各自的特殊性 加以抽象即可观察到，两者无论在形式上还是在内容上均具有 一定的同构性，它源自于社会保障的基本属性及其共同的社会 历史作用。正是由于这种同构性的存在，使得中日两国的社会 保障制度的比较和相互借鉴不仅具有可行性，而且具有现实意 义。 一、日本社会保障制度的特点与改革 （一）日本社会保 障体制的若干特点 从日本社会保障制度 50 余年的发展历史中， 可归纳出诸多具有重要意义的经验或特征，这些经验和制度特 征对于中国社会保障制度的发展不无启迪或借鉴意义。本文仅 从体制的层面着眼，选取若干对中国的现状具有一定参考价值 的体制性特征略加评述。 1以国家立法为基础，健全社会保 障法律制度 日本是个注重依法治理社会的国家，每一项社会、 经济制度的出台，均有严格的法律依据和程序，社会保障制度 的建立亦是如此。战后社会保障体系的形成和发展过程，即是 相关法律不断完备、充实的过程。日本现行的有关社会保障的 法律，绝大部分是在战后的前 20 年间（即经济恢复和高速增长 时期）制定或修订的，它们作为日本社会保障的法律基础，对 于在较短时期内完成社会保护体系的筹建发挥了巨大的推动和 第 5 页 保证作用。 从立法结构和形态上看，日本狭义的社会保障法律 部门大致可划分为社会保险、公共扶助、社会福利和公共卫生 及医疗等 4 个子部门，其中每个子部门均有与之相对应的法律 体系。虽然日本没有根本性的社会保障法典，但该法律部门中 的每一单行法均是由立法机关设立的，具有国家法律的属性。 从而形成一套比较完整的、高层次的、与社会保障事业配套的 法律规范体系，为各项社会保障制度的实施和管理提供了严密 的法律依据。 从立法基础和宗旨上看，日本的社会保障是建立 在保障公民生存权利的立法理念之上的。这一理念的确立始于 战后的非军事化和民主化改革时期。在这一时期，日本实施了 诸如承认劳动者的基本权利等一系列民主化政策，即由国家来 保障劳动者的生存权。 2 1950 年 10 月，社会保障审议会关于社会保障制度的建 议书以 1948 年宪法第 25 条关于“任何国民都拥有享受健康 的、文化上最低限度的生活权利” 、 “国家要努力提高和增进有 关一切生活方面的社会福利、社会保障及公共卫生”的表述为 基础，确立了日本社会保障制度的宗旨：“社会保障就是对疾 病、负伤、生育、残障、死亡、失业、多子女及其他原因造成 的贫困，从保险方面和国家直接负担方面提供经济上的保障； 对陷入生活困境者，通过国家救助，保障其最低限度的生活。 与此同时，努力增进公共卫生和社会福利，以便使所有国民都 第 6 页 能过上真正有文化的社会成员的生活。 ” 从立法过程上看，日 本的社会保障制度的决策体现了立法、行政、司法等公共权力 与政党、雇主团体、工会团体共同参预的原则。在日本，国家、 利益集团和各阶级在公共政策制定中的地位和作用各异，其中 政府对社会公共事务的安排往往占居主动地位，但各阶级和利 益集团对社会政策的制定具有一定的、有时是起关键作用的影 响力，社会保障制度的制定和修订往往经过广泛的争议和酝酿， 最终通过一方或各方的妥协或合作告终。在日本独特的终身雇 佣制和社内工会制度下，劳资双方在对待社会政策的立场上往 往较易达成妥协。80 年代以来的社会保障制度改革，即是社会 各参预方斗争和妥协的产物。3 法院则以独特的角色参预社 会保障事务，它不是社会保障政策的发起者，其法律地位和职 责主要是裁决诉讼而不是形成社会政策，但法院对社会保障权 利的追认以及对立法、行政主体的制约作用在社会保障的发展 中是不可忽视的。4 2社会保险实行立法、行政、执行、基 金管理、监督等各机构分立的管理体制和运行机制 立法机构。 立法权属于国会，各项社会保险制度的确立、修订由国会审议 批准；社会保障基金的长期投资需由国会决议。 行政管理机构。 分为中央和地方两级：中央行政管理机构为厚生劳动省，负责 社会保障的调研、规划、调整和审查；地方行政管理机构为都 道府县。 执行机构。 中央执行机构为社会保险业务中心，负 责汇总、处理地方执行机构的投保人资料。地方执行机构为都 第 7 页 道府县的民生主管部门及社会保险事务所（系社会保险厅的派 出机构，其工作人员属于国家公务员）和基层公共法人组织 （如健康保险共济组合、国民健康保险共济组合） 。中央和地方 两级执行机构实行计算机联网，社会保险事务处理实现了“在 线化” 。 审查机构。 日本政府根据社会保险审议官和社会保 险审议会法 ，专门设立了社会保险审查制度。经厚生大臣任命， 在各都道府县配备 2 名以上的社会保险审议官，是为第一审机 构。负责第二审的机构是由 5 名委员组成的社会保险审查会， 审查会的委员须经参众两院批准、由内阁首相任命，任期为 3 年。审查对象涉及受保人的资格、标准报酬、保险款项的发放 以及保险费征收等方面。审查程序是：受保人可以口头或书面 的形式向地方审议官申请审查，无须负担特别费用；若对地方 审议官的一审裁决不服，可以向社会保险审查会申诉；审查会 的审理公开进行；若对审查会的二审裁决不服，当事人可向法 院提起诉讼。 保险基金管理机构。 为了保证社会保险基金的 安全性和独立性，政府设立了国民年金和厚生年金特别会计， 分别负责统一管理全国的国民年金和厚生年金。特别会计的收 入为社会保险缴费、国库负担及保险基金运营收入；支出主要 用于年金给付和福利设施投资。 特别会计要将收支节余额的大 部分“预托”给财务省资金运作部， 后者将这部分积累金与邮 政储蓄金、简易保险资金、产业投资特别会计、政府保证债券 等统一纳入国家财政投融资计划。 “预托”金大部分用于购买国 第 8 页 债和长线投资，其余部分交给厚生年金福利事业团、地方公共 团体和其他机构具体经办。此举不仅可以使国家集中财力进行 包括社会保障在内的重点建设，而且有利于保险基金的保值、 增值。 分布在全国各地的 1,300 余家保险公司负责保险费的收 取和支出。 监督机构。 日本设立了社会保险基金联合会，其 总部设在东京，在各都道府县设有分支机构。联合会作为医疗 机构和保险公司的中介机构，专事医疗保险费用的监督，对医 疗机构向保险公司开具的催款单进行审查。对于符合国家有关 药品和医疗规定者，送交受保人所属的保险公司以便履行向医 疗机构付费的程序；反之，则提出质疑返回医疗机构重新办理。 实行上述社会保险管理体制，使有关部门和机构职责分明、相 互制约；社会保险的业务程序清晰、高效、严密；有利于保险 事业的发展。 3咨询和民间协助制度 咨询制度。 专家咨询 是日本社会保障体系的重要组成部分。社会保障制度审议会是 内阁首相的咨询机构，其职能是对全国性的社会保障计划、立 法、运营大纲等进行审议，在日本社会保障政策的制定方面具 有重要的地位。此外，日本政府还设有医疗保险审议会和年金 审议会，是为厚生大臣及社会保险厅长官的咨询机关，对运营 进行审议；在各都道府县设有地方的社会保险审议会，负责对 医疗保险机关进行保险适用资格的批准和取消；在厚生劳动省 设有中央职业安定审议会和劳动者灾害补偿保险审议会，对雇 件以及劳灾保险进行审查。 民间协助制度。 这是一类旨在动 第 9 页 员民间力量协助建立和完善社会保险的制度。社会保险委员会 制度就是其中具有代表性的制度之一。这项制度规定，凡是 20 人以上的企事业单位都要设专人负责社会保险事务，这些人由 所在都道府县首长聘为社会保险委员，社会保险委员对本单位 的领导及职工社会保险问题进行指导，在政府和企业之间起着 桥梁作用。社会保险事务所设有社会保险相谈员，负责对未满 20 人的企事业单位进行巡回指导及业务联络。社会保险委员和 社会保险相谈员之间保持经常性的业务联络，在工作上互助协 助。 4偏重于国家责任的混合型的社会保险财政结构 在社会 保障责任的归属问题上，日本贯彻了混合性原则。即：公共救 助部分依据的是必要原则，由政府承担保证最低生活水平的责 任；养老保险和医疗保险部分主要依据贡献原则，其社会保险 资金采取受保人、雇主、政府三方分担的原则，5其中政府责 任占有较高比例。日本的社会保险资金主要包括保险费、公费 和其他（如资产收入等） ，根据最近统计，保险费占 57%（受保 人 26.9%，雇主 30.1%） ，公费占 31%（国库支出 27%，其他公费 4%） ，其他占 12%。6 政府除负担每年养老金支付额的三分之 一外 ，还免除了生活困难者的保险费缴付义务，对于由于特殊原因 无法享受其他年金者通过福利年金提供帮助，并且负担社会保 障事务的全部管理费用。这一收入结构，既顾及了广大受保人 第 10 页 和雇主的承受能力，又考虑到中央和地方财政负担的可能，与 以政府税收为主的英国北欧型和以社会保险收入为主的欧洲大 陆型相比较，具有一定的合理性。 战后日本社会保障的发展过 程，显示了国家财政的重要作用。但是随着经济发展速度放慢、 人口结构变动以及国民生活意识的转变，国家财政面临着越来 越大的压力。1998 年社会保障基金的收支缺口近 300 万亿日元。 7 5年金保险费的修正积累制 修正积累制的特点在于保险 费率根据支付和积累的需要，实行分阶段调整，保持相对稳定。 日本的公共年金大体上每 5 年进行一次核算。为了保证修正工 作符合实际，政府组织专门人员对出生、死亡等人口自然变动 情况进行预测，据以对未来 65 年的年金收支情况进行滚动预测。 如果前一次财政核算中的预测与实际不符，则对保险费率进行 调整，以稳定年金财政。运用这种方法，有利于保证年金的积 累和支出。 虽然中国与日本在养老金筹资模式上迥异，但修正 积累制对中国基本养老保险制度中社会统筹部分的积累和支出 的调整不无借鉴意义。 （二）日本社会保障制度的问题与改革 1影响日本社会保障制度的外部因素 现代日本的社会保障制 度，在 60 年代至 70 年代初日本经济社会环境较为有利的条件 下，得到了迅速发展和完善；但在步入 70 年代中期以后却遇到 了多方面问题，且这些问题在当前及今后相当长时期内还呈现 出日趋严峻之趋势。日本社会保障制度所面临的问题，有属于 其自身结构方面的，也有属于其外部条件方面的。就外部条件 第 11 页 方面而言，最主要的是经济增长失速、人口结构变化以及雇佣 制度与家庭结构变动等三方面问题。8 （1）经济增长减速对 日本社会保障制度的双重压力。60 年代至 70 年代初，日本社 会保障制度的迅速扩展和完善，在很大程度上得益于当时的日 本经济的高速增长。然而，在步入 70 年代中期以后，以 1973 年的石油冲击及其引发的世界性经济危机为转折，日本经济增 长即呈现出明显的减速甚至停滞之势。进入 90 年代以来，由于 日本“泡沫经济”的破灭，日本经济从 1991 年起又陷入了一场 旷日持久的经济萧条。尽管日本历届政府已数次出台复兴经济 的方案，但一直未能收到明显的效果。 经济增长的滑坡，至少 从两大方面对日本社会保障制度产生重大影响。首先，由于经 济增长减速导致国民经济总体规模难以迅速扩大，致使国家财 政收入的增长速度相对放慢、增长规模相对缩小，从而严重削 弱了社会保障得以扩展和完善的财政基础。其次，由于经济增 长减速导致劳动力需求相对减少，企业倒闭不断增加，致使失 业问题日趋严重，从而大大加重了日本社会保障体系在失业与 雇佣保障方面的负担。 （2）人口结构变化使社会保障负担加 重。60 年代至 70 年代初，日本社会保障制度迅速扩展和完善 的另一重要条件，是人口年龄结构尚未像欧美发达国家那样遇 到沉重的人口高龄化压力，老年人口带来的社会保障负担相对 较轻。然而，由于出生率和死亡率的迅速下降，平均寿命大幅 度延长等原因，日本人口高龄化的进程在步入 70 年代后也迅速 第 12 页 加快，人口高龄化程度也随之迅速提高。日本的人口高龄化系 数已达 1990 年已达 12.0%，而且这一系数还呈现出升高的趋势， 到 2025 年将达 27.4%。9 伴随人口高龄化速度加快、程度提 高，达到法定年龄领取年金者的数目日趋庞大，领取金额急剧 增加，从而造成了日本政府日趋严重的财政负担，以致成为当 前日本社会保险制度乃至整个社会保障制度的一个重要问题。 （3）终身雇佣制度开始松动。在战后的日本企业，尤其是大企 业所通行的雇佣制度即是所谓“终身雇佣制” ，公司雇员一般不 中途转厂，雇主亦很少单方面解雇雇员，即使在经济危机或经 济萧条时期也同样如此。终身雇佣制的广泛存在，至少从两方 面减轻了社会保障的负担：其一是大大缓解了失业问题，减轻 了社会保障在雇佣与失业方面的负担；其二是企业为鼓励其为 企业献身并减少其后顾之忧，大都建立了生活、保健、技术培 训等多方面的内部保障项目和设施，起到了替代和减轻社会保 障负担的作用。70 年代中期以后，由于面临经济增长减速而导 致劳动力需求相对减少，终身雇佣制也开始呈现解体之势。越 来越多的企业包括大企业更倾向于采用短期雇佣、临时雇佣方 式，劳动力在企业间的流动日趋加速。雇佣制度的这种变化， 一方面加剧了失业问题，从而加重社会保障在雇佣与失业保障 方面的负担；另一方面又降低了企业建立企业内部生活、健康 等保障项目的积极性，而把大量的保障负担推向社会。 （4） 家庭结构变化带来的影响。日本的家庭结构也处在迅速变化之 第 13 页 中，其主要趋向是家庭核心化、家庭老龄化、家庭独身化、家 庭小型化和家庭主妇就业化。家庭结构的这种变化趋势从多方 面削弱了家庭的保障功能，把原来由家庭承担的一些保障事务 推向社会，如在家庭成员中 65 岁以上的老年人口迅速增加的同 时，家庭核心化又使子女与其年迈双亲的同住率大大降低，家 庭小型化和家庭单身化则大大降低了传统家庭的相互扶助和赡 养能力，而家庭主妇外出就业又将照顾年老双亲的责任推向了 社会等等。这些因素产生了一系列无法回避的社会问题，大大 加重了社会保障的负担，从而成为当前日本社会保障制度所面 临的又一个重大问题。 由于上述因素的综合影响，日本政府的 租税收入不足，财政困难增大，而国家用于社会保障的财政拨 款却急剧膨胀，使中央财政不堪重负。社会保障制度的改革势 在必行。 2日本社会保障制度改革的主要趋势 日本的社会保 障改革由来已久，从 70 年代后半期开始日本政府即着手对社会 保障制度进行调整，80 年代以后改革力度明显加大。1982 年日 本“第二次临时行政改革调查会”提出关于社会保障制度改革 的建议，1986 年日本政府制定长寿社会对策大纲 ，1988 年 发表关于实现长寿、福利社会政策的基本考虑与目标 ，1993 年社会保障制度审议会公布咨询报告，提出社会保障新的基本 理念：“社会保障应该是为了全民的利益，由全体国民来建立、 支持的制度” ，主张对社会保障制度从整体上重新加以认识，使 之适应国民需求的变化、人口的变化、家庭及地区的变化、女 第 14 页 性作用的变化、劳动环境的变化以及经济的变化，并使之在 21 世纪依然能够持续下 去。 日本社会保障制度改革的基本方向是： （1）努力抑制社 会保障费支出的过度膨胀，减轻中央财政的负担。改革的目标 首先集中在国库存负担最大的社会保险部门。在公共年金方面， 1994 年出台了年金改革法案，决定从 20XX 年起把领取养老金 的起始年龄推迟到 65 岁，对无工作或低薪的劳动者，可在 60- 64 岁期间支付部分养老金。为解决财政薄弱的年金部门负担过 重的问题，除采取国库存重点帮助和调整各年金体系间的财政 加以解决外，政府还积极谋求实现年金制度的一体化。在医疗 保险方面，1982 年制定的老年保健法取代了原有的“老年 人医疗公费负担”制度，规定 70 岁以上老人的医疗费由各医疗 保险制度共同负担。1984 年设立修改健康保险法时又规定： 60-70 岁的老人是受雇者医疗保险的适用对象，把补助医疗费 的标准由 100%降至 90%，以降低政府对国民健康保险的补贴率； 同时废止了“临时工（日工）保险制度” ，将其纳入其他健康保 险。1986 年和 1991 年两次对老人保健法进行个性制定了全体 国民负担老人医疗费制度。1992 年在健康保险中第一次导入了 “中期财政运营方式” ，以便在大致 5 年间取得财政平衡，同时 降低保险费率和国库补贴率。 （2）在考虑国民承受能力的前 提下，逐步提高保险金缴纳率，引进“受益者负担”的原则， 第 15 页 实行费用征收多元化。1994 年的年金改革法案规定，厚生年金 的缴费比率从 1994 年 10 月起，由月标准收入的 14.5%提高到 16.5%（劳资双方平均分摊） ，1995 年 10 月再提高 0.85%；1995 年后从受保人的年中和年末奖金中（各相当于 1 个月的工资） ， 提取 1%的保险金（劳资均摊） 。然而,日本政府迄今所采取的一 系列措施并没能遏止社会保险财政赤字的扩大趋势,除国民健康 保险以外的所有保险制度都呈现的财政赤字，政府的基本对策 是提高缴费率。厚生劳动省在 1999 年拟定了一项养老保险改革 方案，主要内容是将给付水平降低 20%、同时降低投保费率， 今后的改革方向将是降低工资替代率、逐步缩小公共年金规模、 扩大企业年金。但由于受保人（公、私雇员）和工会组织对于 降低替代率几乎都持反对意见,国会未予通过上述议案。日本政 府在 20XX 年 11 月 29 日向国会提交了一份针对老龄化而制定的、 以提高缴费率和增加个人负担治疗费比率为主的重建医疗保险 财政方案，拟于 20XX 年实施。 在税制改革方面，扩大中间税 征收比率。1998 年日本首次引进消费税，90 年代以来通过提高 消费税的征收比率（1997 年后为 5%）来保证社会保障的资金。 此外，通过提高某些社会福利设施的收费标准和扩大有偿服务 范围，以减少政府支出部分。 以上这些做法尽管采用的方式不 同，但最终都将直接或间接加重国民的负担。因而如何取得国 民的广泛共识和支持，是摆在日本政府面前的一大课题。 （3）倡导社会保障事业的社会化，重视各社会团体和家庭有社 第 16 页 会保障中的作用。 日本十分重视发展居民参与社会福利的机制， 90 年代以来，由居民创办的各种营利性家庭服务团体有较大的 发展。一些企业、尤其是大企业也主动参预社会福利事业，通 过各种慈善活动积极为社会作贡献。 二、日本社会保障制度对 中国的若干启示 1社会保障的立法问题 立法基础。 社会保 障是以社会安全为目标、以社会公平为原则、以保障公民的基 本生存权利为宗旨的社会公共政策。现代国家大都将自然法关 于人的生存权利的自然秩序在宪法中予以确认并承诺保护。在 这些国家，宪法对于公民基本生存权利予以保障的承诺成为社 会保障法的立法渊源和基础。在中国，宪法虽然没有使用“社 会保障”这个概念，但在有关章节中对国家责任和公民权利作 了相应的表述。10 然而，宪法所确立的公民权利作为社会保 障立法的基础地位往往受到忽视。在论及有关建立或改革社会 保障制度的动因或依据时，人们往往援引的是中共中央和政府 的文件或决议，而这些文件中没有对社会保障给出清晰、完整 的定义，对社会保障的理解多偏向于其在经济体制改革中的功 用，或者将其局限于改善人民生活水平的层面。90 年代中期以 来的社会保障制度改革，基本上遵循着功利性目的，在制度设 计上强调效率高于公平、减轻政府责任，使社会保障在弥补市 场缺陷、公平收入分配、吸收经济增长的社会成本方面的作用 受到忽视，并且成为抑制消费需求、强化谨慎性预期心理的原 因之一。对社会保障的法律地位及其在经济和社会发展中的作 第 17 页 用认识上的偏差，导致了立法基础的模糊，或许是造成中国社 会保障立法滞后的原因之一。 立法形态。 中国已初步建立起 社会保障法的体系框架，在结构形式上基本涵概了当代社会保 障法系的外延。11 但从立法形态上看，尚处于较低层次，大 多是作为政府的行 zd 规或部门规章颁布的，或以政府政策的形 式出现，不具备国家法律的形态，其刚性和约束力较弱；在法 规形成过程中，起主导作用的是政府意志而非国家意志；由于 不同政府部门的立场差异，一些法规缺乏统一性和严谨性，在 实施过程中易产生矛盾或者衔接上的真空；在不同利益主体的 搏弈倾向下，其实施中的随意性较强，实施效果易打折扣。从 先进国家推广社会保障制度的经验来看，应在体系创建初期就 将强化立法列为根本，以此保证和规范社会保障体系的建立和 发展。当前，中国正面临着建立全国统一、完善、规范的社会 保障制体系的迫切任务。从中国的实际情况出发，参照有关国 际组织所制定的社会保障规章和原则，借鉴各国社会保障立法 的经验，加强中国社会保障立法建设、提升立法层次、使之从 政府意志升华为国家意志，是其中一项根本的、战略性的任务。 目前，中国的专家学者在先制定根本性的社会保障部门法还是 先行分项制定社会保障的单行法问题上存有争议。笔者认为， 当前中国正处在对社会保障制度改革进行总体规划和推进的阶 段，在这种形势下，制定一部确立社会保障的目标、宗旨和原 则，明确国家权力机关、行政机关、司法机关以及社团法人、 第 18 页 商事组织、公民在社会保障中的地位、权利与义务，规范和协 调社会保障各参预主体之间法律关系，并且能够用以规范相关 单行法律或法规的制定的、总括性的社会保障法，不仅是必要 的，而且是适时的。部门法的建立，有利于该部门法系的立法 完善，有利于将社会保障制度纳入正常的法制轨道运行。 2社会保障的决策体制与管理体制 由现有的决策体制和立法 形态所决定，中国社会保障制度的决策过程基本上是在政府部 门内部完成的。尽管某 项制度的出台，通常经过一定的调查研究、方案设计、试点运 行、总结评估到决策选择的过程，但在封闭的和缺乏透明度的 状态下做出的决策，难免因决策者认识上的局限或政府意志的 作用而造成失误。12 在这方面，日本的立法机关审议批准体 制，法定的专家咨询机制（社会保障审议会制度） ，受保人、工 会、党派、雇主组织、自营业者组织等社会各利益团体广泛参 预的决策体制，13 对中国具有重要的借鉴意义。 在社会保 障的管理、执行、基金运行、审查、监督体制的建设方面，中 国政府近年来采取了一些措施并逐步得以规范和完善。需要强 调的是，在社会保障管理体制建设方面，中日两国确有诸多需 要交流、学习与借鉴之处。除前述若干问题外，日本法定的专 家咨询制度、民间协助制度以及保险费的定期审议、修正制度， 对完善中国的社会保障体系建设亦有重要的、现实性的借鉴价 第 19 页 值。 3社会保障的财政结构 在社会保险费筹资上，中国政府 确立了“国家、企业、个人三方共同负担”的“资金多渠道” 原则。从形式上看，中国的这种社会保障财政收入结构与日本 具有同构性，但各责任主体的负担比例与日本有较大的区别。 在中国，社会保险基金主要于企业和职工的缴费，1999 年社会 保险基金征缴收入中，企业缴费占 78.2%、个人缴费占 21.8%，2000 年则分别为 78.9%和 21.1%；14 而日本 1998 年 雇主和受保人在社会保障供款额中所占比例分别为 52.2%和 47.8%。15从政府责任方面看，在中国 1999 年的国家财政决 算中（包括中央和地方财政） ， “社会保障补助支出”与“抚恤 和社会救济费”之和为 523.52 亿元，占国家财政总支出的 3.45%（在该年度预算中，这两个项目的支出预算为 346.94 亿 元,仅占总预算的 2.39%） ；16日本在 90 年代初期，社会保障 及福利支出在中央财政支出中的比例即达到 37.52%的水平。 17两相比较，中国政府和企业在社会保障中的畸低或畸高责 任，与日本的情况形成鲜明的对照。 中国社会保障财政结构的 现状，反映政府角色定位上的偏差，并制约着某些改革目标的 实现。 改变由国家过度包揽的传统保障方式、减轻政府负担是 中国社会保障制度设计的主要方针之一，它比较符合当前社会 保障领域改革的世界潮流。但将政府角色仅限于制度供给和最 终保障、缺少法定的直接责任的定位则有失妥当，未能体现宪 法确立的国家在保障公民生存权利上所应承担的义务或责任。 第 20 页 在社会保险制度改革中，通过引入个人帐户，实现了国家、企 业、个人三方共同负担的“资金多渠道”的目标，但在负担结 构过于偏重经济目标而忽视了社会目标、尤其是缺乏政府的直 接责任的状况下，企业负担并未因个人责任的增加而降低至合 理的水平，而一些地方政府为弥补社会保险基金缺口又极力提 高企业缴费水平。18 由于企业负担偏重，影响了保险资金的 征缴（由于企业的逃费、避费倾向） ，制约着“广覆盖” （由于 企业拒保倾向）和“保障方式多层次”目标的实现。同时，由 于政府力图依赖社会保险基金清偿养老金历史债务而产生的养 老金财政危机，以及强调以“低水平”和个人责任为特征的长 远目标，导致了公众对改革的恐慌心理和对政府置信度的下降， 由此引发了“提前退休” 、 “突击看病”等严重问题，并且进一 步强化了谨慎消费、增加储蓄以防不测的普遍心态。当社会保 障制度运行出现严重问题时，政府便开始强调社会安全和政府 责任，制定短期应急措施，投入巨额资金仓促应对。应当看到， 政府所采取的事后补救行为，实质上是社会保障机制对政府责 任的强制性复归。与其规避政府责任、引发制度运行波动后再 予以补救，不如确立政府责任以确保社会保障制度的平稳运行。 4社会保障体系平稳运行问题 社会保障体系平稳运行可以归 结为社会保障基金在经济周期和社会结构变动中保持平衡的问 题。社会保障基金的平衡主要取决于基金的征缴、给付水平， 基金运营收益率的高低，以及国家财政的支持力度。而这些因 第 21 页 素又均受到国民经济运行状况、人口和社会结构变动的制约。 当这些条件发生变动时，会对社会保障基金的平衡产生不同的 影响。在一般情况下，人口结构的变动是渐进的，其变动的长 期趋势是可预测和易于把握的；经济运行状况则相对存在较大 的变数，除了其自身正常的波动周期以外，国际政治经济环境、 自然环境、国内政治经济社会决策等因素都会直接或间接地对 之发生不同的作用，并传导给社会保障基金使之发生盈亏变动。 因而，社会保障制度的设计除了要充分考虑社会发展目标外， 还应预见到经济、社会因素变动对它的影响。 一般来说，社会 保障基金的支付手段具有缓解或吸收经济波动产生的外部社会 成本的作用，既使在一定时期和在一定程度上出现失衡,也具有 积极的社会意义，其自身亦能通过政府的转移支付和在经济良 性发展阶段重新达到平衡。但是，在经济状况长期持续恶化的 情况下，无论是国家财政还是基金本身，都将面临巨大的压力， 从而危及社会保障制度，使之难以为继。日本在经济高速增长 时期制定的社会保障政策，未能预见到长期衰退的影响，而长 期以来的“国债依赖型”财政又使得政府在平衡社会保障基金 方面力不从心，后来的改革实属不得已而为之。如何制定一项 能够长期平稳运行的社会保障政策，是中国政府面临的重要课 题。 由于社会保险的缴费义务与受益权利具有对等性， “低水 平”并非是保持基金平衡的有效方法；提高缴费率和降低给付 率将因增加企业和个人的负担、损害受保人的利益而受到社会 第 22 页 保险主要供款人的抵制；社会保障基金的筹集和运营完全（或 主要）依赖于民间或政府，都会使基金平衡面对一定的风险， 因而应按照适当的比例合理确定政府、企业、受保人之间的连 带责任。从中国当前社会保障基金运行危机的实际情况来看， 问题的关键在于对国家财政的现有体制、支出结构和监督体制 进行改革，建立起公共财政体制，将保障社会安全作为政府财 政活动的重要目标，并确立以“平衡预算”为原则的财政决策 和运行机制，从而奠定政府承担社会保障的直接责任和最终责 任的财政基础。 5. 突出重点、扩大社会保障的覆盖面 日本社 会保障体系经历了从以劳动者为中心到全民保障的扩展过程。 中国的条件与日本有所不同，但是社会保障体系的建立亦应突 出重点，有序发展。虽然近几年中国社会保障制度改革已取得 重大进展，其覆盖面已经开始从国有企事业单位职工逐步延伸 到城镇其他经济 成份的职工，但社会保障的实施范围还比较狭窄，城乡之间、 不同所有制企业之间、地区之间的差别过大，众多无权利享受 社会保障和处于低水平保障状态中的劳动者抵御生活风险的能 力十分脆弱。这种社会福利资源分配的不公平、不合理的状况， 不仅剥夺了大多数劳动者应当享有的基本权利，而且对市场经 济体制的发展、劳动力的流动和社会安定正在或者将要产生严 重的后果。那种囿于“唯生产力论” 、忽视社会保障促进生产力 第 23 页 发展功能、忽视公民基本权利和社会保障需求的思维方式，以 及在这种思维方式指导下制定的社会政策，无益于中国的经济 和社会发展。中国社会保障体系建设的方向，应该是以城镇劳 动者为重点，逐步扩大到城乡全体劳动者乃至全社会。其中， 突破“二元化社会”思维的局限，将占中国全体公民绝大部分 的农村人口和从农村转移出来的劳动者纳入社会保障体系，是 中国社会保障事业发展乃至经济、社会发展所面临的一个重大 而迫切的课题。尽管中国与日本的具体国情各不相同，但日本 解决农村人口的社会保障问题的历史经验对中国不乏可供学习 借鉴之处。 同时，在扩大社会保障覆盖面过程中，既要制定社 会保障的依据、规范、准则和标准，又要注重完善制度运行中 的监督和约束机制，并且应根据不同社会群体的特点充分评估 制度设计的合理性和可行性，否则可能因公众疏于参预而使之 流于形式。在这方面，日本的国民年金“空洞化”趋势对于中 国具有一定的警示意义。19 6建立多层次的社会保障体系 日本在养老保险领域建立起了一个较为完善的多层次保障体系。 一个企业雇员，一般可得到由国民基础年金、厚生年金、企业 年金（厚生年金基金或适格年金）所构成的三个层次的保障； 一号受保人除加入国民基础年金外，还可自愿加入国民年金基 金。另外，日本在普遍推行社会养老保险的同时，还有各种商 业人寿保险可供人们选择。多层次的养老保险体系可以灵活地 满足不同阶层、不同经济状况的参保人的养老需求。 中国在对 第 24 页 企业职工养老保险制度进行全面改革的初期，也明确提出了建 立多层次的保障体系的目标，20 但它的初衷在于改变以往的 养老保险资金筹措完全由国家或企业包揽的单一方式，因而在 目标设定上与世界银行倡导的“多支柱”的养老保障体系存有 一定的差别。虽然“多支柱”体系的建立包含着基金和筹集方 式的内容，但它的目的却是从保障老人生活和促进经济发展的 原则出发，确立由国家再分配责任、企业保险责任和个人自我 保障责任共同支撑的养老金制度结构，从而建立起一种较为有 效和安全的老年生活风险保障模式。在中国，由于在养老保险 制度设计中强调减轻政府责任而偏重于企业的责任，也由于劳 动力长期供大于求以及企业与员工之间缺少谈判协商机制，使 得企业缺乏建立企业年金制度的能力和内在动力，这是导致多 层次社会保障体系建设进展缓慢的主要原因。 中日两国在各自 社会保障制度改革过程中面临着许多相类似的问题，诸如人口 老龄化、人口负担系数增大、失业率增长、国家财政负担过重、 养老保险基金运营风险加大等等；学术界关于走出社会保障财 政危机的方法和途径的探讨亦有趋同之处，诸如推迟退休年龄、 减轻政府负担、提高缴费率、降低工资替代率，以及社会保障 “费” 、 “税”之争，现收现付制与基金制孰优孰劣之辩等等。 因而，两国在社会保障制度改革方面加