【演讲稿】利益集团与立法之互动演讲范文.docx

第 1 页 利益集团与立法之互动演讲范文1 特征码 wYcniEPktGboesenKgFf 郭俊 从人类历史的发展来看，利益作为个人生存的基本需求之一， 在很大程度上影响和决定着个人的行为和社会秩序的建立、完 善和再发展，而法律作为几千年来人们对社会治理方式的探索 结果，也是在与利益不断相互交织、相互影响、相互渗透中而 发展和成熟的。但是，利益是非主动的、不能独立发挥作用的， 它对法律的影响必然要通过一定的中间主体来实现，而这一中 间主体在绝大多数的时间里都是由形形色色的利益集团来充当 的，因此在某种意义上可以说，法与利益的关系就是法与利益 集团的关系。 对于正处于转型关键时期的中国而言，改革开放带来的利益分 配方式上的根本性变革造成了社会利益结构的失横与混乱，在 此过程中出现了一批被赋予合法化外衣的新型集团，他们也同 样力图影响立法以增进自己的利益，虽然他们与传统利益集团 施加影响的方式和程度上有着诸多不同之处，但在目的上却是 完全一致的。他们的影响和作用在一定程度上决定着我国现时 第 2 页 的立法，并进而影响着正在进行着的中国法治建设事业。对于 利益集团与立法的关系进行分析并以此为基础剖析我国的现实 将有着很大的理论和现实意义。 一、 对利益集团的诠释 利益集团的产生和发展是利益对人际关系以及社会秩序产生影 响、发挥作用的特性的必然产物。在利益追求过程中，当个人 的利益表达遇到困难时，往往希望借助于集团的力量来使自己 的利益得到更充分的表达和表现，于是以代表、反映个人利益 为己任并寻求法律、政治制度保护的利益集团应运而生。 （一） 、对利益集团内涵的界定 从一般意义上来讲，任何一个集团或者团体都有自己独特的利 益追求，这是它们存在的基础和意义所在。因此，从这个意义 上来讲，任何社会中的任何团体和组织都可以称为“利益集团” 。 但本文所要论述的利益集团并非一般意义上的、有着一定利益 追求的团体，而是经过众多社会学和政治学学者的认真研究并 科学界定之后形成的一个较为严谨的学术研究对象。社会学和 政治学把“利益集团”作为研究对象始于上个世纪的 50 代和 60 年代，开拓者为美国学者。但由利益现象的复杂性所决定的， 对利益集团进行定义是一件十分困难的事。 社会科学新辞典 中对“利益集团”解释为：“它的基本含义是说明那些为了自 身利益而有目的、有计划地影响政府机构、立法人员或行政管 理者的活动，但并不谋求控制政府及有关机构的社会集团。利 第 3 页 益集团通过各种手段维护本集团的特定利益，促进本集团利益 的发展，他们不仅宣传自己的利益，而且必要是诉诸或威胁司 法机构，以便达到维护和扩大本集团利益的目的。 ”(布莱克 维尔政治学百科全书中对利益集团有如下阐述：“利益集团 是致力于影响国家政策方向的组织，他们自身并不图谋组织政 府利益集团分为圈内集团和圈外集团， 圈内集团 可以定期与政府磋商，并对政府政府政策的制定和实施发挥积 极的作用；圈外集团通常被视为非法，他们为在政治事务 中获得立足之处而奋争。 ”( 从利益集团的以上这些定义中可以看出：（1） 、利益集团是一 个有一定组织形式的群体。不论规模大小，它都是以群体的形 式出现；不论组织的性质是长期性的还是暂时性的，也不论组 织体系是严密的还是松散的，它都有一定的组织，不是那种完 全的乌合之众。 （2） 、利益集团都有着鲜明的目的性，那就是对 集团整体利益的追求，这是利益集团形成的目的，也是其存在 和发展的根本意义所在。 （3） 、利益集团的核心问题是利益主体 实现利益的方式问题，所以利益集团通过各种途径对政治活动、 立法活动、行政管理活动等施加影响和压力都是维护和扩大其 集团利益的手段和形式，但正是它实现利益的方式使得它区别 于一般性的、完全通过自己的经营性活动来获得利润的营利性 组织，而且正是这些方式使它能够对政府以及其统治秩序保持 经常性的适当压力，因此，它才常常又被称为“压力集团” 。 第 4 页 （4） 、虽然利益集团时常通过影响政府政策、立法以及政府其 他活动来实现自己的利益目的，但它本身并不以控制政府、掌 握权力为目的，这使得它不似政党那样直接将目标确定在对政 治权力的掌握上。虽然从某种意义上讲政党是利益集团的最高 组织形式并且在很多社会中它是最大的利益集团代表，但对于 已经形成严谨理论体系的政治学学科来说，利益集团与政党是 有着严格区分的不同的研究课题。 （二） 、现代利益集团产生的条件 从近代各国的发展历程来看，成熟的现代利益集团是在市场经 济发展到垄断阶段之后才产生和逐步发展的，这得益于以下几 个条件的出现： 首先，市场经济的竞争加剧了社会利益的分化，在利益分化过 程中必然引起利益差异的群体之间的矛盾和对立，这样利益性 质相同或近似而且处于同一利益水平上的人们在利益动机的驱 使下结成一定的利益团体的可能性以及实际数量都在大幅增加， 而利益集团数量的增加以及相互竞争的出现必然带来它们自身 的进一步成熟，促使他们探求更加有效的活动方式。 。而在市场经济进入垄断阶段之后，竞争并未消失，反而更加 第 5 页 激烈，在社会中的生存更加困难，这更助长利益集团的产生和 分化。 其次，在市场经济进入垄断阶段之后，国家与市场之间的关系 也发生重大变化。在原来的自由经济主义时代，国家扮演着 “守夜人”的角色，但市场经济后期发展造成的市场失灵、供 需矛盾突出的现象使得政府不得不出面干预经济活动，国家的 政策导向和立法对经济的发展所起的作用越来越突出，随之带 来市场主体的活动越来越多地受制于国家政策和政府行为，在 这种情况下，影响立法和政府决策以维护和扩大自己利益就成 为利益集团的必然选择之一。 再次，资本主义发展到垄断阶段标志着其已经进入成熟时期并 进入一个新的阶段，与经济制度相配套的多元化民主政治体制 也趋于稳定和成熟。在这种政治体制架构下，各种团体和组织 生存和发展的条件和环境比较宽松，对政府行为施加影响的途 径也逐渐增多，而利益集团正使利用了这种有利条件才逐步成 熟和壮大起来的。 正是在以上各种条件的“催化”下，利益集团的产生和发展成 为现代社会经济生活和政治领域中具有着普遍性和有着重要影 响力的现象，并成为政治学、社会学、法学及经济学等各学科 的重要研究课题。 二、利益集团与立法关系的一般理论 从其本质和目的来看，利益集团以追逐利益为己任，直接参与 第 6 页 利益的经营与瓜分，不愿承认和遵守社会固有的行动规则，只 愿意按照利益原则来支配自己的行动。但是，社会毕竟是一个 有着一定组织机构、有着诸多固定化行为模式的有机体，在其 长期发展的历程中形成了一整套既复杂而又十分具体的思维和 行动的准则，社会中经济、政治、法律、宗教、道德等方面的 规则和制度影响和决定着社会中每个人的行为，维系着这个社 会的运行和发展。作为社会的一个组成部分，利益集团必然受 到这些基本准则的制约。但是如果现行制度和规则与他们追求 利益的行为不相吻合甚至成为他们的障碍，则以它们远远强于 个人的力量必然不会甘心于受阻，那么通过施加压力来改变制 度从而为以后的发展拓宽空间就成为它们必然的选择之一。 在现代文明社会，法治以公平、公正、稳定等特性压倒历史上 曾经产生过的各种治国方式成为绝大多数国家的选择。在法治 社会中，法律是现有政权对社会进行统治的主要中介，越来越 多的领域被纳入法律的管辖之下，而立法是法治的第一个关键 性步骤，因而利益集团欲在社会中开拓出有利于自己发展的大 道必然要对立法施加影响。 （一） 、利益集团对立法施加影响的途径 对目前世界上绝大多数国家实行的代议制民主制度而言，从理 论上讲似乎选民是政治体制运转的基础和决定者。但无论怎样 宣传或者理论上如何论证，真正的民主都只是停留在书面上和 政治制度的设计之中，因为普通民众与庞大而成熟的利益集团 第 7 页 相比，在资金、能力、社会地位以及对信息的掌握上都存在着 严重的不平等现象，他们很难在选举中脱颖而出，成为真正意 义上的民众代表， “选民只是墙头上的芦苇，不可能依靠他们来 组建一个良好的政府，一种只把钱花在刀刃上的政府。一方面， 普通选民从他所属的压力集团中获益，尽管他得到的收益可能 比他想象的要小；另一方面，他将受到其他压力集团的伤害， 结果，净收益实际上要比没有压力集团的活动要糟。选民受到 信息的限制，意味着他只有促进压力集团才能有效地发挥作用” (。 利益集团为了实现其利益在立法上的最大化，会努力在选举过 程中让其成员进入立法机关、政府部门或者是对立法、行政活 动足以产生影响的部门中，这是实现其目的的最直接而且是最 有效的方式。这一现象在当前较为发达的国家中十分常见，而 且这也是“政治是经济的集中体现”这一政治经济学基本定理 的突出表现之一。为了保证选举结果符合利益集团的意图，他 们不惜出巨资赞助候选人，而一般国家对选举候选人所设置的 最低财产标准更扩大了利益集团在这方面的优势，而仅这一点 就使得广大一般民众失去一展身手的机会。 除了在资金支持上的有利形势外，利益集团控制选举在很大程 度上依赖于对舆论和传媒的巨大影响力乃至控制上。在一个地 域辽阔、人口众多的国家中，一个侯选人要从众多人士中脱颖 而出，传媒的宣传、介绍并为其制造舆论氛围是必不可少的关 第 8 页 键性工具，甚至从某种程度上讲，舆论的导向对最终结果可以 起到决定性作用。而在现代社会中，随着开放程度的纵深化和 传播手段的多样化，媒体由国家一手控制的局面已经大大改观， 国家与传媒的关系正逐渐发生根本性变化，大众媒体自由化、 股份化和私有化已成为一个潮流。在国家逐步退出一些媒体领 域的同时，某些利益集团必然趁虚而入，憧憬着全面掌握、控 制乃至自己创建舆论工具，即使自己不能控制也要努力与有关 媒介建立和维持良好的合作关系。而传媒界在摆脱国家严格控 制之后，多数会陷入利益集团的包围圈，受制于某个或某些利 益集团，或者自身转变成一个独立的利益集团。在这种情况之 下，经济上的支持和维系带来的必然是政治上 的服务。(因此，在某种程度上可以说，金钱是利益集团的经济 资本，舆论则是其重要的政治资本，他们共同服务于“利益” 这一终极目标。而利益集团与媒介的结合对政治生活所带来的 影响不仅在于对选举过程的操纵，而且对上台以后的当权者的 活动同样起着十分大的影响。这一点看一下各国大选前夕激战 不已的舆论战、大辩论以及每一项新的政策出台前后媒体上各 方的激烈争吵就十分可以明了。 第 9 页 在资金优势和舆论导向等优势的支持下，利益集团在选举过程 能够部分实现其目的，因为在一个国家中并不是只有一个利益 集团，他们相互之间也存在激烈的竞争。在议员、其他参与立 法者以及能够影响立法的人士进入权力系统并随着整个体制进 行运转后，他们的活动虽然会在很大程度上受原有立场的决定， 但必然会在此过程中产生偏差，在某种情况下还可能产生矛盾 乃至对立的结果，这当然不是他们背后的“影子集团”所欲看 到的结果。为了实现立法过程中和法律修订过程中对自己利益 的最大照顾，他们同样要通过各种方式来干扰和影响立法和政 府决策行为。 对于那些比较强大而且在立法机关和政府中有自己代言人的利 益集团来说，他们不但要确保自己的代言人在立法过程中直接 维护和保护己方利益，而且还要争取到那些与自己有近似利益 的人士对自己利益倾向的支持。而由于他们经济地位的强大， 他们得以有机会经常与这些议员和政府官员们接触，保持联络， 了解政府政策动态，并及时制订对策，在适当的时机向议员及 政府官员“兜售”自己的主张，施加影响，保持适当的压力， 最终通过适当而又能够为广大选民接受的方式将其主张予以体 现和贯彻。因此，这种体制下的立法者一般都要代表多个不同 的集团，而每个集团都各有所求，他们的目的有可能是矛盾的， 议员们必须仔细权衡，以求实现某种折衷，最终使各个集团都 能略有所获，所以这种工作量大而且复杂。但无论怎样，在这 第 10 页 个过程中，利益集团的影响和作用力要远远强于一般民众。 但是，在比较健全的民主体制下，立法者毕竟是由选民选举产 生并且要在一定程度上对他们负责，因此立法者又不得不照顾 一下广大民众的意愿，如果民众的想法与利益集团的倾向不符 甚至根本对立，则会在很大程度上影响着集团利益的实现，但 利益集团屈服于普通民众的情况相对于他们目的的实现来讲是 少之又少的。之所以会是这种局面是由于以下情况的存在： 首先，选民“无知” 。此处所谓无知并非指文化程度低劣愚昧， 而是指他们对于政治决策以及如何通过立法实现自己的利益缺 乏充分的了解，他们或者为了生活而无暇顾及于此类事务，或 者对这类事情根本没有任何兴趣，而且这种政治信息和意识的 缺乏“不是一种简单的随机性无知，而是一种倾向性无知，个 人很可能就他关心的几个问题拥有大量信息”(。在这种情况之 下，他们在很多问题上往往会陷入盲从的境地。这种状况也在 一定程度上助长了立法者立法行为的任意性。 其次，民众自觉结合的团体意识缺乏。这种状况使得相似观点 和主张难以有效组织和汇集，更难以形成一股有影响和震撼力 的力量，在这种情况下，单个人的主张对于整个社会来说，影 响可谓微乎其微，那么个人很正确而且很庄严的一票会淹没在 众多随波逐流的选票之中，因此， “普通选民宁愿保持在潜在无 知状态”(。而更为不利的是，个别有条件、有能力获取充分信 息者并不一定将其所获取的信息用于指导自己进行理性的选举 第 11 页 行为， “他获取信息的目的似乎只在于与别人交流，比别人有优 越感，更重要的是为自己的代表队欢呼”(r)。 再次，对于选民信息的无知，固然有其自身的原因，但在很大 程度上是利益集团有意制造的一种局面，因为这样他们能够更 容易地实现自己的目的，而他们的工具就是前面所提到的对媒 介的控制和利用。集团媒介与利益集团可以说相互利用，而他 们参与利益瓜分的途径主要有两个：一是前面所提到的动用媒 介参与选举，通过选举产生自己的利益代言人。一个是对舆论 工具进行再瓜分，通过扩大舆论阵地和覆盖面的方式，为集团 间利益的再瓜分和再组合创造舆论优势。在这种相互控制和利 用的局面下，新闻媒介以及由其主导的舆论导向就难以获得真 正意义上的独立，集团利益的每一次变动都会带来媒体导向的 转变，他们所传递出来的信息也不可避免地待遇很严重的倾向 性。而对有些没有受到利益集团控制的媒体来说，他们的管理 者很可能具有自己特有的政治企图，他们同样会操纵自己所控 制的媒体工具从事政治说服，积极鼓励那些有利于他们政治目 的的宣传报道。因此，在此种情况之下，媒体所传达出来的信 息多是经过选择、进行筛选之后的，那么选民就无法对于立法 机关所进行的立法活动或修订法律过程中的决策动向做一个全 面而正确的价值判断，而利益集团则可能以此为自己的行为罩 上合法、合理的表象。 可以说正是由于以上三个方面的原因大大降低了了普通民众在 第 12 页 立法过程中的影响力，从而造成了他们的利益诉求受压制和被 忽略的状态。在强大而且有组织的利益集团前面， “那些有能力 进行 有效组织的压力群体的关注点，可以说在很大程度上支配了因 种种原因而无法形成有效组织群体的思考倾向”(。因此，这种 立法过程及结果的倾向性是显而易见的。 （二） 、利益集团影响立法的利弊分析 在多元民主政治体制下，各个利益集团争向对立法和政府其他 的决策行为施加影响的积极意义在于： 首先，利益多元化的出现是法治发展的社会基础，只有存在多 样性的利益冲突、竞争和协调，才能使立法和政府的决策行为 建立在对社会各个方面的利益和需求的综合考虑并加以平衡的 基础之上，而在各方妥协的基础之上产生的法律以及建构起来 的法治秩序才会得到各方更大程度的认同、遵守和维护，因此， “在妥协中才逐步确立了法律的至上性和普遍性，也只有妥协， 社会才能以最少的成本获得最大的收益”(。 其次，不同种类、不同能力的利益集团对立法、政府的决策行 为施加影响能够在很大程度上约束和限制政府权力的行使，他 第 13 页 们的影响力必然使政治权力的发挥不能够“随心所欲” ，从而公 民的个人权利和自由才能得到更大程度的保障和体现。 再次，利益集团的活动和作用的发挥弥补了代议制民主的一些 缺陷，因为选举并非每天都在进行，政党对其自身的政治意图 也可能会含糊其词，利益集团的活动等于帮助人们在选举的间 隙期参与政治生活，帮助人们对自己所关心和了解的领域的立 法和政府决策施加影响。与以上优点相比，忽略对多元利益的 承认并施以法律的保护正是专制体制政府最大的失误所在。在 专政体制下，政府拥有无限的权力，因此它可以采取任何在其 看来是必要的措施去实现自己认为是正常而必要的目的，长时 间下去，它必然会失去利益被忽略的那部分人群的支持，那么 它统治的根基就无法稳固而长久。 同时，我们也应看到，利益集团的影响过于强大也会带来很多 不利因素。最大的害处在于，如果政府不能保证相对较弱的利 益群体的利益，那么他们就会成为这种体制的受害者，也许这 种情况之下所造成的危害要严重于专政体制。 在这种体制下，弱势利益群体表达和反映自己利益的主要依靠 在于由行会、工会和专业性组织等构成的庞大的中介性社会团 体组织。虽然强势利益集团有时也有自己的团体，但绝大多数 团体和组织的作用和价值则在于他们是处于社会较低层次、实 力较弱的社会人员的一种十分重要（而且很可能是唯一有效） 的利益反映渠道。对于这些人群来说，他们数量庞大，但却经 第 14 页 济实力很弱，从而导致政治上失去了表达自己意愿的机会。虽 然那些强势利益集团利益进行活动时，也会基于这类人员的数 量而适当考虑和照顾一下他们的利益，但毕竟已在事实上产生 严重的倾斜。因此，他们必须团结起来，形成较为强大的群体， 并通过自己的代言组织反映自己的利益，与政府进行讨价还价， 影响社会公共决策，只有这样才能被重视，才能被考虑。而且 这种中介性的社会团体和组织的存在在社会中形成了一个从最 高层到社会底层之间、能够被政府和社会民众都认可的“缓冲 地带” ，这个“非强制性、公民自愿参与的公共活动领域”(对 于缓解各个阶层的矛盾、维持社会平衡发挥着重要作用，尤其 是在社会转型时期更是如此。由于社会中介性组织所处的这种 特殊地位，它在很多国家中还被赋予半官方地位，如在德国， 法律规定行政部门在草拟立法之前必须同各大“利益组织”协 商；在日本，农业协同组合中央联合会已经把公共政策的广泛 领域变成实际上的禁区，因为他们人数超过 900 万，而且选举 制度使农民在投票选举中的分量高达城市选民的 3 倍，所以农 民通常能够阻止有损于其利益的政策实施。(因此，对利益集团 的研究不应也不能忽略社会中介性组织在其中发挥的重要作用。 （三） 、如何削弱利益集团对立法的不利影响 在多元民主社会中，虽然弱势利益群体也有自己的利益诉求渠 道和反映途径，但可以十分明显地看出，他们的影响力和能量 第 15 页 显然要比有组织、有强大经济基础的利益集团弱得多，为了维 护社会整体的公平，维系社会体系的健康、顺利运转，需要政 府有意识地采取倾向性措施，保证他们的利益得到适当“照顾” 。 这些措施主要包括： 1、政府和立法机关必须正确定位。在各种利益集团都努力发挥 作用的前提下，虽然各个成员都不可避免地带有利益立场，但 政府作为一个整体，应该尽量置身于外，使自己保持一个相对 中立的地位，也即“政治市场的供求双方都有利益集团，政府 主要起着经纪人的作用” 。(r)卓越的政治家在利益纷争的场外 应能清楚地看到各派所代表的利益是什么，会带来什么结果， 同时更要有一定的前瞻性，能够从长远出发协调各派利益，使 各种利益得到和谐共处，然后以其为基础制订规则，成为仲裁 者，而绝不能将参赛者与仲裁者的职责一并承担。在健全的民 主体制下，政府绝不能代替利益集团和民众作出抉择，否则社 会发展过程中出现的所有责任和社会反弹都会集中到政府身上， 政府就难以充分协调利益集团之间的利益摩擦和冲突并且很可 能会陷入其中难以自拔。此时，为了维持安定只得对各利益集 团轮 第 16 页 番安抚，这样本来是各利益集团之间的摩擦转变成了每个利益 集团分别与政府的摩擦，本来可能只是社会中某个利益集团对 另一个利益集团的不满就会被转化成双方对政府的不满，政府 在这种情况下推行任何政策都会失去信任和支持而变得寸步难 行。(因此，政府自身定位正确与否将极大地影响到法律的优劣 与法治秩序的健康与否。 2、一般民众要有自己的利益诉求渠道。相对于那些经济实力强 大、政治影响力深厚的利益集团来说，普通民众所形成的利益 集团的声音就显得弱小了许多，而且由于媒介的关系也不能顺 利地传达出去，那么为了保证机会的相对平等，必须保证他们 有足够的利益诉求渠道，如言论自由、出版自由、集会自由、 结社自由、罢工自由、游行自由等，而由于他们人数的众多， 采用这些方式也更有利于引起有关人士和权力机关的重视。这 些基本权利的真正实现才能保证他们可以用和平的、非暴力的 方式维护自己的利益，也只有这样才能保证其他强势利益集团 不能忽视他们的存在，不能不顾他们的利益而为所欲为。 3、为了实现更大程度上的公平，应加强弱势利益群体的组织化， 并赋予代表其利益的中介性团体组织以法律上更高的地位和决 策中更大的发言权。在一般情况下，那些强势利益集团的组织 化程度相对较高，而没有组织起来的或无法组织起来的群体中， 往往包含着一些重要的利益群体，如广大消费者、纳税人、妇 女、老人和许多其他群体，他们构成了人口中的大多数，但他 第 17 页 们的松散、无组织性导致他们始终处于那些强大的有组织的利 益集团的剥削之下。为了促进社会最大程度的公平，需要政府 有意识地扶植和支持，予以特殊照顾。因为， “共同利益的存在 通常不会导致这些利益群体自生自发地形成一个综合性的组织， 而只有当政府积极支持把这类群体中的所有成员都组织起来的 时候，或者说，只有当政府至少容忍利益群体采用强制性或歧 视性手段来建立这种组织的时候，上述那种共同利益的存在才 能够切实导致这些利益群体形成某种综合性的组织。 ”( 4、为了减少立法中的不公平现象，可以尽可能多地使用全民公 决。瑞士在许多问题上都采用全民公决而使国家秩序更为健康、 公民更满意，但那主要是因为它是欧洲最小的国家，对于人数 众多、地域辽阔的国家来说未必适用。但是，全民公决确实消 除了在某项政策上以牺牲公众利益为代价为力量强大的少数人 带来巨大好处的互投赞成票的立法方式。由于全民公决耗费成 本巨大、效率低下，不应该也在事实上不可能被频繁采用，但 是在涉及重大问题的决定上（比如宪法的制订与修改、民族自 治权的决定等）有时则很显得有必要。 三、我国现阶段利益群体的分化及对立法的影响 （一） 、我国社会利益群体分化概述 在改革开放走过 20 多年的历程之后，我国进入了一个建设社会 主义市场经济、建设有中国特色社会主义的新时期。与过去相 第 18 页 比，我国现阶段的社会利益格局发生了重大变化，原来整体性、 单一性的利益结构正逐渐向多元化的利益格局转化并已形成初 步轮廓，原有的处于静止、孤立状态的一些社会阶层和组织正 逐渐活跃起来并成为一部分人的利益代言人，他们也在通过不 同的方式和形式发挥着自己的影响和作用。 对于我国社会中正在发生着的利益格局的重大变动，我们会发 现它与前面所提到的利益集团在本质、作用方向、影响方式等 方面上都存在诸多相同之处，因此，用利益集团的有关理论来 研究中国的社会问题同样适用而且可能很容易说明问题。但是， 这样就会与以前我们所一贯坚持人民利益一致、不存在根本性 矛盾等传统理念产生矛盾。其实这一问题的关键点就在于对市 场经济的正确认识。前文已经指出，利益集团的产生、发展并 发挥越来越大的作用是市场经济发展到一定阶段的必然产物， 而我们目前所发展的社会主义市场经济在市场基础作用的发挥、 资源的配置方式等经济领域与西方的市场经济并不存在本质的 区别，我们着重强调的是经济领域之外的东西，如社会的公平、 政府作用的发挥、意识形态的控制等，因此，在市场经济日益 深入发展的中国，利益集团的出现和日益强大的社会影响力是 不容否认的事实，而且我国正处在市场经济很不完善、正在由 传统经济体制向市场经济体制转化的过程之中，而这种转型时 期正是社会利益格局深刻变化、利益集团得以形成和发展的大 好时机，因此，研究中国利益集团的现状、分析其利弊、研究 第 19 页 归制措施就尤为必要。 但是，从组织程度、成员稳定性、集团意识、行为方式、作用 能力等方面考虑，我国目前并不存在严格意义上的、如西方国 家那样规范的利益集团，但却已经产生和分化出大量的利益群 体和阶层。这些利益群体和阶层在市场经济的逐步形成和发展 过程中通过合法或者不合法的手段积累了大量的财富，已经具 备了利益集团的某些性质，在这种情况下，只要具备有利于其 发挥作用的适宜环境，利益集团现象就会应运而生。(对于我国 现有利益群体的产生、发展过程以及所能发挥的作用进行研究， 必须充分重视以下方面： 1、改革开放中造就了大量的既得利益群体，他们或者因为市场 经济的不规范而得到了好处，或者利用所处的垄断地位正在牟 取暴利，或者利用政府行政管制的漏洞而损公肥私。这些既得 利益群体是计划经济向市场经济转型过程中最大的受益者，他 们的产生和发展不够规范，也缺乏扎实的基础，他们的活动破 坏了市场的公平原则，他们的存在损害的是其他社会群体的利 益。如果是在完善的市场经济环境下，他们既不可能取得也无 第 20 页 法维持现在所获得的一切，因此，在我们逐步推进经济改革的 过程中，他们会为了维护自己的利益而力图维持现状，防止改 革深化打破现有对他们有利的格局，剥夺他们的利益。因此有 人将既得利益群体视为中国市场经济改革的阻力。( 2、与一批新的利益群体出现相对应的是整个社会的分配不公问 题越来越突出。原来在计划经济体制下享有一定权力或者在经 济改革过程中能够利用或依靠权力的人群在权力市场化的过程 中迅速积累起大量社会财富，这批人在新的体制下或者继续处 于政治体制的中心，或者彻底走向市场，但他们在此前所积累 的社会财富、打下的社会基础足以保证他们在整个社会的分层 中能够长时间地处于较高层次，而与之相对应的原来社会底层 分子中只有极少的一部分人能跃升到上层，绝大多数人则仍然 保持在原来的状态，虽然按照纵比来计算他们也有了长足的发 展，但他们与现存社会中的精英阶层之间的差距与原来相比却 变得越来越大，低收入者的相对水平正在不断下降，由此带来 的社会问题也日益突出，尤其是进几年来，下岗工人的增多， 农民收入的减少而负担在不断加重，城市边缘群体逐渐增多， 这些问题已经成为影响我国社会稳定和经济进一步发展的一个 决定性因素。 3、虽然人们的利益已产生巨大的分化，但有着比较一致的利益 的人群的集体意识不够强烈。无论是从改革中获得巨大利益的 精英阶层还是因改革而利益相对受损的群体，在表达自己的利 第 21 页 益需求和政治意愿时都缺乏比较自觉的团体意识，许多市场主 体在对自己的利益予以表达并寻求保护时很少有人考虑到以集 团的模式去行动，而多以个体为单位用直接影响甚至通过收买 官员的方式来达到目的，这在一定程度上助长了腐败现象的发 生和猖獗，但由于目的能够达到，反而进一步强化了对自己独 立行为的信任。正是由于这种现象的存在，他们至今仍然是单 独的个体，虽然有着很多共同利益却无法形成团体优势，更别 说成为象西方国家那样的利益集团了。 而利益群体之所以尚未形成利益集团，还在于以下几个因素的 影响和制约：一是由于自身集团意识的欠缺，他们大多缺乏合 作的自觉意识；二是我们长期以来的社会和政治环境还不太允 许那种大规模的集体行动，比如对游行示威、罢工、结社等行 为都是在事实上禁止的；三是由于改革的正在进行，利益的分 化还在不断发展和深化，人们的利益需求还不太固定，个人在 社会中所处的位置处在快速而又激烈的变动之中，他们也无暇 仔细考虑自己所处的这个群体到底是应该追求什么样的目标。 由于以上原因的存在，致使利益集团在我国还是一个尚未成熟 的社会和政治现象。 （二） 、现有利益群体对我国立法的影响 由于我国现有利益群体不够成熟，他们对我国政府活动以及立 法的影响也不似利益集团那样深刻，其作用方式也不是十分规 范。但这种影响已经开始显现并在不断加强。他们对我国政府 第 22 页 的决策行为和立法活动的影响表现在以下方面： 1、目前，既得利益群体往往以部门利益的形式出现并在一些法 律、法规的制订过程中争权夺利，拼命维护自己的利益。由于 我国还处在计划经济体制向市场经济转化的过程中，过去计划 体制下所形成的政府统管一切经济活动的模式的影响还未完全 消除，政府职能的行使和权力的发挥还未从原有的思路中解放 出来，因此很多政府部门难以割舍以前所享有的经济权力和利 益，在市场经济下成为了最大的利益群体，并且还亲自参与社 会经济活动，这样他们就在社会经济交往中一身肩挑“参赛者” 与“仲裁者”两个角色，严重违背了在前面所提到的政府中立 的立场。而且，由于我国的政治体制在事实上是以行政权力为 中心，政府享有很大的立法权，即使由人大立法，也往往是先 由相关部门起草草案，而最后通过的法律与其一般不会产生根 本性变化，这样就形成了政府部门自己立法、自己执法和自己 守法的奇特局面，那么这种法律的公正性、实施的效果都不能 不让人打上大大的问号。比如在 99 年颁布通过的合同法中，工 商行政管理部门和其他行政主管部门取得了对合同的监督管理 职能（合同法第 127 条） ，而在国家科委的坚持下，科技合同法 几乎原封不动地搬入合同法，而且即使如此，仍不能满足他们 的要求，还坚持将科技合同法从现行合同法中独立出来，单独 规定，而有关部门又提出现行合同法只管辖债权合同，物权合 同也应单立新法进行规定，如果这些“企图”都能“得逞” ，则 第 23 页 所谓“统一合同法”之说将成为一个笑柄。 另外，一些原来由政府直接控制经营的行业在市场经济中虽然 从形式上走向了市场和社会，但 由于与政府所存在的千丝万缕的联系使得他们在享受着垄断利 润的同时又通过法律上的便利保护自己的利益，限制着同类事 业的发展。 “银行加证保、两电加烟草、两油加外贸、扫地的也 不少”(的民谣辛辣地讽刺着这种不合理的现象。在当前的经济 生活中，由于我国经济法律制度的不完善，这些垄断性行业及 其主管部门制订的规章和惯例都在事实上发挥着法律的调整作 用，而有关部门重新制订法律或者修订法律时必然参考乃至照 抄他们的这些规定，其结果可想而知。 2、与部门利益膨胀“交相辉映”的是地方利益的凸显以及地方 保护主义的盛行。在原来全国整齐划一的局面下，各个地方都 由中央统一安排，不存在多大差异，而且地方立法也没有显示 出其意义和价值来（民族自治地方除外） 。但在改革开放以后， 权力在一定程度上被下放，地方的自主性显现出来。各地为了 发展经济，纷纷制订自己的优惠政策，出台大量的地方法规、 规章，这也确实为各地经济的发展作出了很大贡献。但是，在 第 24 页 此过程中产生了一个很大的问题，那就是地方保护主义的盛行， 各地法规相互矛盾、对立的情形时有发生，很多资源都被浪费 在相互内耗之中。从全国的整体上来考虑，地方利益的相互牵 制和消耗是利益群体对国家立法的最大影响所在。 3、随着政治体制改革的加快，人民代表大会的作用在逐步加强， 公民对于人大代表也逐渐重视和信任起来，在这种情况下，各 个阶层、各个行业也以自己所产生的人大代表数作为政治地位 的体现和象征，这与西方国家利益集团选择代言人进入议会和 政府有很大的相似性。在改革开放以前，我国政治权力的核心 事实上集中在党和政府手中，所谓“最高权力机关”全国人民 代表大会和地方各级人民代表大会只是一种形式和象征，人大 代表无法体现代表性，不能反映人民的意愿。随着政治体制改 革的进行，人大的立法工作、监督职能、决定权作用都在不断 加强，人大在一定程度上拧转了“橡皮图章”的不良形象。在 这种情形之下，各界人士对人大代表的产生以及名额的分配也 开始重视起来，并以当选作为自己政治地位的提升，尤其是私 营企业主、个体户等过去被认为是非公有制经济而地位不高的 行业从业人员更将这看作翻身的机会。而人大代表分布的广泛 性、代表意识的增强也使他们在立法中所起的作用进一步加大， 这也在客观上为利益群体影响立法制造了机会和条件。 4、代表一部分群体利益的团体开始出现并逐渐发挥作用。前文 曾经指出，中介性团体组织是社会弱势利益集团对立法和政府 第 25 页 决策发挥作用的主要途径，在中国这种情况也开始出现并已经 发挥作用。比如代表消费者的消费者协会在消费者维权方面发 挥着不可代替的重要作用，比如全国妇联的意见对婚姻法的修 订起着决定性的影响。而最为显著的例子则是先富起来的私营 企业主、个体户们，他们在经济实力强大之后，要求政治参与 的热情也越来越高，他们有自己的组织全国工商联，有宣 传这个阶层利益主张的媒体中华工商时报 ，在人大与政 协中代表所占比例也越来越大，多年的不懈追求终于换来具有 划时代意义的“1999 年修宪” ，将保护私有财产不受侵犯写进 了宪法，这可以说是这方面的突出代表。( 但是，在看到这种变化的同时，我们更应清醒地认识到，这个 渠道还有很大的不足：首先，这些组织虽然称为群众性组织， 但在性质上都是半官方，他们的领导人都是由党和政府的领导 者兼任，目前还没有一个能够真正表达自己意愿、能够发挥自 己作用的群众性组织，现存的这些所谓群众性组织的意见能否 发挥作用在很大程度上取决于领导者的级别高低、能力大小， 取决于现在的政策倾向，它们自身的力量并不能够起决定性作 用（在不久前的机构改革中，国务院又将几个原国家部委的全 部人员转化为新成立的该行业协会的领导，地点、机构、工作 方式、待遇都未曾发生根本性的变化，这一点再一次深刻地反 映着这一现象。(） 。这样就与国外的类似组织有了区别，国外 是这些组织自下而上地反映意见，因其作用的凸显受到重视而 第 26 页 被赋予了很高的地位，比如前面所提到的德国和日本的情况， 而我国则是由上而下，与其所代表的群体的关系并不如与政府 的关系重要。 其次，绝大多数处于社会较低层次的利益群体还缺乏这种代表 组织，他们还没有自己的利益诉求渠道，尤其是近年来处境越 来越艰难的农民、下岗工人、以及被称为边缘人的“闲散人群” ， 他们才是立法和政府决策过程中真正值得重视的。但是，工会 功能的错位、村民自治组织的软弱使得他们几乎成为改革开放 的牺牲品，如果在国家的上下传达渠道中缺少他们的意见和声 音，那么，无论多么发达的社团组织都无法掩盖这个社会严重 的不公平， 5、正如前文已经提到的，在我国，普通公民表达意见的方式是 被严格限定的，集体性的利益表达行为是不允许的，因此在利 益受到侵害时，他们的表达方式往往是给有关领导反映、向有 关部门举报、到信访办申诉等，而这些方式只能在一定程度上 针对他们的具体事件起到一定的具体作用，即使有某些涉及到 现行制度 和法律不够完善的问题也难以引起人们的注意，除非这个问题 第 27 页 已经十分突出，而且政府也认识到了这一点，才有引起法律变 革的可能性，但这种几率确实太过微小了。 6、为了克服西方议会制度中职业政客的不良习气，我国的人民 代表大会制度推行人大代表兼任制，即所有代表除正、副委员 长（地方上为主任）及个别常委外，其余均不脱离原工作岗位， 这样他们就能够从自己的实际工作出发了解民意、发现问题。 这种制度设计的初衷是好的，但由于代表意识的欠缺，很少有 代表能够真正去了解民意并代表他们说话，不但使代表严重脱 离普通群众，也使人民代表大会自身远离应有职责。在这种情 形之下，普通公民的利益更难以表达出来，更别说影响立法来 保护他们的利益了。比如在人大代表中农民代表占有很大比例， 但这些所谓的农民代表绝大多数都是农村中“先富起来”的一 分子，他们只是按照中国的户籍制度占有着农民身份，他们已 经背离了那些真正“面朝黄土背朝天”的农民的利益追求和愿 望，甚至在某些地方和情况下形成了对立。然而他们却在法律 上代表着广大农民并行使着庄严的