我国实行财政资金绩效预算的探讨.doc

目 录一、对绩效预算的认识 1（一）绩效预算的含义 1（二）绩效预算的特点 1二、我国实行绩效预算的必要性 2（一）推行绩效预算是构建公共财政体系的要求 2（二）我国财政支出压力呼唤绩效预算 3（三）我国财政支出绩效问题突出 3（四）绩效预算已成为世界财政改革的方向 3三、我国实行绩效预算的探讨 4（一）在现有基础上逐步实行绩效预算 4（二）建立财政支出绩效评价体系 5（三）珠海市财政支出绩效评价试点 7 四、推进绩效预算的相关工作 9（一）强化公众监督机制 9（二）实行部分的权责发生制会计 9（三）建立正确的激励机制 10（四）以绩效审计带动绩效预算的实行 10参考文献 11内容提要绩效预算理论产生与上世纪40年代，发展于上世纪70年代，目前世界上有50多个国家不同程度地在实行这项制度。随着我国社会经济的发展，引进西方绩效管理理念，建立以绩效为基础的预算制度，实行绩效与财政预算拨款挂钩，创新绩效预算的编制，实现财政资金的最优配置和最大效益，是我国财政预算改革的方向和艰巨任务。党的十六届三中全会明确提出“建立绩效预算评价体系”，标志着绩效预算的开始，目前不少地方如广东省已率先开展了绩效预算的试点。本文就绩效预算的含义、与传统预算的不同特点、我国开展绩效预算的必要性以及西方国家的一些做法借鉴展开论述，提出我国绩效预算应在部门预算项目预算的基础上逐步实行，结合广东珠海政府投资项目：白蕉联围达标加固工程（一期）项目，对财政资金实行绩效预算的前提构建我国财政支出绩效评价体系的内容、方法以及推行绩效预算的相关工作进行探讨。关键词 绩效预算 认识 借鉴 评价 探讨我国实行财政资金绩效预算的探讨从90年代后期开始，我国分步设计、推行了一系列预算制度改革措施，内容包括部门预算、国库集中收付、预算外资金收支“两条线”等。这些改革虽然未在各级政府同步推行，但对各级政府的资金管理理念和制度变革选择产生了指导作用。国内外经验表明，预算制度改革是一个不断深化的过程。党的十六届三中全会决定指出，财政要“改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系。”这个举措具有划时代意义，指明了预算制度改革的方向。然而，推行绩效预算是一项复杂的系统工程，涉及到财政基本理论、行政管理体制、经济管理体制等多方面因素。从财政在政府体系中的地位来看，要分步建立绩效预算就应首先认清这一全新的预算模式。本文试就我国财政资金实行绩效预算的相关理论和必要性、方法、思路进行初步探讨。一、对绩效预算的认识（一）绩效预算的含义绩效预算( Performance Budgeting) ,是1949 年由美国首次提出的并应用于公共支出管理的一种预算模式。绩效预算也称效率预算，是从企业移植过来以“绩效”为预算对象和拨款依据，把单位业绩与拨款联系起来的政府支出制度，它是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制,具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，旨在有效降低政府提供公共产品的成本，提高财政支出的效率。可以说绩效预算不仅是一种预算方法的改变，而且是整个政府管理理念的一次革命。它通过制定公共支出绩效目标，建立预算绩效评价体系，逐步实现对财政资金从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。既可以降低行政成本,提高财政资金使用效益,也可以大大激励各部门多干实事,对建设公共服务政府具有重要作用,因此,它是我国预算管理制度改革的方向。(二) 绩效预算的特点绩效预算是一种以目标为导向，以业绩评价为核心的预算模式，它由绩、效、预算三个要素构成，“绩”是指财政支出所要达到的目标，“效”是指用具体指标评估取得的实效，“预算”是指财政为这一支出目标提供的拨款额。与传统预算相比，绩效预算具有以下特点：1. 权利与责任对等。绩效预算首先强调的是各级政府部门在编制预算时必须按照绩效目标来安排，各类、各项支出和绩效目标分别对应，使各部门用钱权利与承担责任相配比，从而大大强化部门使用预算资金的责任感，大大提高资金的使用效益。2成本与效益融合。绩效预算从强调公共产品核算的角度，在预算中融入了成本核算的理念，以成本效益作为衡量支出的标准，使政府预算能像企业财务计划一样，对政府的行政行为进行内控。通过成本效益法对财政活动进行全面评估，力图以最小的投入和消耗，获得最大的效益，从而减少预算支出决策的随意性和决策失误，提高政府运行效率和财政资金的使用效益。特别是在资源有限的条件下，通过成本效益分析，可以使财政资源达到最优配置。3预算与绩效挂钩。绩效预算是一种既重视投入，更重视产出的效益预算。其突出特点是强调以绩效为前提确定预算资金分配，将政府部门获得的预算资金与其工作成果紧密联系起来，并将绩效的考核作为预算部门增加或削减预算的重要依据，促使各部门合理、有效、节约地使用财政资金，有效制止浪费，实现财政资金效益最大化。4激励与约束并重。绩效预算强调以绩效为前提确定预算资金分配，将绩效考核结果作为政府各部门拨款的依据，以评价结果为依据调整预算，建立起正确的激励机制与约束机制。另外，在绩效预算管理方式下，部门为了达到既定的支出目标，可以在预算总规模内，自主确定资金的具体用途，从而调动预算单位科学理财的积极性。二、我国实行绩效预算的必要性（一）推行绩效预算是构建公共财政体系的要求公共财政的本质是：财政的分配是为了满足社会公共需要，财政活动是一切社会公共活动，政府提供公共产品以满足社会公共需要。随着改革的深化，国家财政与人民生活的密切联系被越来越多的人所认知，人们认识到自己是纳税人，就有权利关心、询问财政收支。在这种背景下，如果预算没有反映出政府绩效、没有体现以政府绩效为依据，就很难使公众赞同预算的合理性、认定支出扩张的必要性和承认纳税的有效性。 （二）我国财政支出压力呼唤绩效预算我国是一个财政支出压力异常大的国家，这种支出压力迫使我国必须走向绩效预算这种管理模式，高效率的使用资金、更准确的体现政府意图。世界各国都面临财政收入的有限性和财政支出需求的无限性之间的矛盾，我国更为突出，中国13 亿人，全世界60 亿人，中国政府要为全世界五分之一多的人口提供公共产品、公共服务，资金压力非常大。从世界来看，我国的财政支付能力又是相对薄弱的，我国的GDP人年均1500 美元，西方国家的人年均GDP几万美元，我国的人均财政收入就更低，在这种背景下，财政资金异常紧张，不提高资金的使用效率就绝对没有出路，因此，必须寻求一种新的预算管理模式。（三）我国财政支出绩效问题突出长期以来，我国政府花钱的“惯例”是，每年人大会议上，政府拿出一个财政预算，让人大代表表决通过。至于这些钱是不是产生了预期的效果，没有相应的过问制度。因此，在实际执行预算中，财政资金并未完全真正用在刀刃上，政府的运行成本、项目、工程建设资金缺乏科学地控制、核算及跟踪问效，重复预算、多报预算、豆腐渣工程现象不少，“形象工程”、楼堂馆所屡禁不止。国家审计署2005年对2004年度关于中央预算执行和财政收支的审计中披露出:有些部门年初预算未全部落实到具体项目,造成资金滞留闲置,严重影响资金使用效益。2004年3月,科技部在部门预算中安排科技专项资金76亿元,落实到具体单位和项目的仅18亿元,占24%。截止2004年底,11个部门累计滞留闲置财政资金137亿元，有些课题和项目预决算编制不真实,13个单位虚编课题预算等3.63亿元 ，16个单位虚报课题和项目支出决算1.3亿元。这些现象无不反映我国预算控制力度的弱化，与我国缺乏对财政支出绩效的审查、监督有着直接的联系。（四）绩效预算已成为世界性财政改革的方向20世纪后半期，许多西方国家由于政府机构规模的日益扩大、社会福利制度的支出上升，导致严重的财政赤字和政府债务。到 80年代至90年代，很多OECD(经济技术和发展组织)国家由于巨额的财政赤字，通货膨胀率提高，对投资和就业产生不良影响，使本国在世界经济中的竞争能力下降。在这种情况下，社会各方面都要求提高政府运行效率，缩减支出，控制赤字规模。当时，美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、英国、德国等国均为巨额财政赤字和债务所困扰，并先后开始了对绩效预算方面的探索，从而形成了世界性的政府财政实行绩效预算的改革新潮流。特别是美国,政府十分重视对预算编制方法的改革, 自20 世纪50 年代以来, 先后经历了绩效预算(PB) 、规划- 计划预算( PPBS) 、目标管理(MBO) 、零基预算(ZBB) 、新绩效预算等阶段。在历次改革过程中, 美国政府始终坚持对各项政府支出实施项目化管理和绩效评估的做法, 使得“政府也要讲效率”的观念逐步深入人心,为改善政府管理水平和提高公共服务质量打下了良好的基础。随着我国政治经济体制改革的不断深入，财政支出的绩效问题已日益重要和突出。因此，为了贯彻党的十六届三中全会提出的改革预算编制制度，建立预算绩效评价体系等目标，应当深入探讨绩效预算改革，并在借鉴国际经验的基础上，尽快建立有中国特色的预算绩效评价体系，提高财政资金的使用效率。 三、我国实行绩效预算的探讨绩效预算，就是政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定执行计划的实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需要支出的费用来编制预算。绩效预算是一项十分复杂的系统工程，涉及面广、工作量大，尤其在我国，绩效预算是一项开拓性的新工作，是一项制度创新，不仅需要进行政策层面的规范和安排，更重要的是要在实践中加以探索和完善。（一） 在现有基础上逐步实行绩效预算 我国预算按照政府级次分为中央预算和地方预算；按收支管理范围分为总预算、部门预算和单位预算；按编制形式分为单式预算和复式预算；按编制方法分为增量预算和零基预算。部门预算是政府预算的基础，也是当前我国政府预算的主要编制形式，它在支出预算编制上取消“基数加增长”的编制方法，推行零基预算，所有支出都编列到具体项目，扬长避短，不断改革和完善。绩效预算以部门预算为基础。首先，绩效指标应当根据部门的实际业务提出；其次，它强调实现这些指标必需的成本，而成本是对于部门的工作来说的。再次，它强调业绩的考核，这是对部门工作成果的衡量；最后，绩效预算的编制是自下而上的，这也说明了它依托于部门。因此，无论从哪方面看，绩效预算都是以各部门为基础的预算编制方式。我国部门预算改革已推行多年,各级政府、各部门已基本熟悉部门预算的编制程序,部门支出预算包括基本支出和项目支出预算（包括基建工程项目和其他行政事业项目），部门预算要求对项目必须进一步细化，即在项目中再按功能、预算科目把各项支出内容细化到具体支出项目，这就为项目绩效指标的确定奠定了基础。因此，我国开展绩效预算应在现有部门预算的基础上,局部结合绩效预算的方法,实行“项目绩效预算”,先试点后推开,最后再全方位推行“部门绩效预算”，逐步构建“过程”与“结果”相结合、效果与效率相结合的预算编制模式。具体可分三步走： 第一步,选择部分项目支出占大头的部门实行“项目绩效预算”试点改革。在全面推行绩效预算之前,可以选择项目支出占大头的农业、科技、教育等部门进行试点,先从具体项目的绩效评价开始,运用绩效预算的原理来充实部门预算,引入政府项目绩效评价制度来优化部门预算。 第二步,总结经验,在所有部门全面推开“项目绩效预算”。 第三步,在“项目绩效预算”的框架下,全面推行“绩效部门预算”。（二）建立财政支出绩效评价体系建立财政支出绩效评价体系是实行绩效预算的前提。如前所述，绩效预算的核心内容是建立在成本效益分析基础上的财政支出绩效评价。广义的绩效评价应分为事前评价、事中评价和事后评价，事前评价是绩效预算的基础，事中评价是控制财政支出的关键，而事后评价又为编制滚动绩效预算创造条件。目前全国各地都在进行财政资金项目支出评价试点，这就为实行绩效预算制度创造了极为有利的条件。但是绩效考核的缺乏，大大限制了预算功能的发挥。因此，我国应以零基预算和部门预算的专项支出作为切入点，建立完整、科学、规范的项目审核程序和绩效评价办法，建立符合要求的项目库和一套科学的评价体系，在项目绩效评价的基础上推动绩效预算的实施。从目前看，建立财政支出绩效评价体系是当前开展绩效预算的主要工作。所谓财政支出绩效评价是运用科学、规范的绩效评价方法，按照一定的评价标准对财政支出行为过程及效果（包括经济效益、政治效益和社会效益等）进行科学、客观、公正地衡量比较和综合判断。财政支出绩效评价体系是由一套科学指标体系和评价方法体系及财政支出评价制度体系组成。其评价指标的制定应遵循经济性、效率性、效果性原则；评价方法应遵循定量分析和定性分析相结合原则；而评价制度体系的建立则应坚持真实性、科学性、规范性原则。1财政支出绩效评价指标体系财政支出绩效评价指标是评价财政支出效果，衡量目标实现程度的基本依据，是揭示财政支出存在问题的重要量化手段。因此，评价指标的建立是顺利实施绩效预算的关键。（1）从最终目标出发，这是制定绩效指标的根本原则。要正确认识“成果”与“产出”的区别，绩效目标是工作的“成果”，而不是政府机构的“产出”。“成果”与“产出”的不同：“成果”是老百姓的受益，通过该项活动老百姓得到了哪些好处。而“产出”则是政府作了哪些工作。政府部门常常将工作“成果”与“产出”相混淆，在绩效目标的制定中片面强调本部门的工作量，而忽略了工作的最终目的。（2）从最终目标出发，绩效评价指标的设计应包括“质”和“量”两部分，即采用定量和定性指标相结合的方法。定性指标采取对评价对象进行客观描述和分析来反映项目预算执行、管理的水平。定量指标是通过对收集的数据进行分析，以数量结果说明评价对象的情况，主要反映项目的各项绩效水平及政府工作的效率，通常包括投入指标、产出指标、效率指标等几个方面。投入指标是政府机构使用资源（主要是财政支出）的数量；产出指标是政府机构工作所产生的货物或服务的数量；效率指标是以单位成本、单位时间或与其他单位比较等表示的关于政府机构活动的生产率指标；其中，效率指标中成果指标是最重要的指标，可以直接反映民众从政府工作中获益的情况。在有了成果指标的前提下，用其他指标来说明成果指标。但不是所有政府工作都可以找到直接的成果指标。不得已时可以用效率指标进行绩效衡量，实在连效益指标都无法制定时，才使用产出指标。制定绩效指标还要注意尽量选择那些能够得到客观的数字信息，能够进行计量的指标，否则即使有了绩效指标也无法进行检查和评估。3财政支出绩效评价方法体系财政支出绩效评价方法是财政支出绩效评价体系重要组成部分，对财政支出绩效评价结果的准确性具有决定性影响。参照评价标准，采用定性与定量相结合的评价方法。目前理论界提出了成本效益分析法，最低成本法、综合指数法、因素分析法、生产函数法、模糊数学法、方案比较法、历史动态比较法、目标评价法、公众评判法等多种方法。其中，比较法、因素分析法、公众评价法和成本效益分析法已经被中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）所采纳，应用到实践中。(1)成本效益分析法。即将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案，该方法适用于成本和收益都能准确计量的项目评价，如公共工程项目等，但对于成本和收益都无法用货币计量的项目则无能为力，一般情况下，以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法。 (2)最低成本法，也称最低费用选择法。适用于那些成本易于计算而效益不易计量的支出项目，如社会保障支出项目，该方法只计算项目的有形成本，在效益既定的条件下分析其成本费用的高低，以成本最低为原则来确定最终的支出项目。 (3)方案比较法。主要用于财政项目资金管理。首先评价各方案有无经济、社会效益，然后，对各方案的经济效益、社会效益进行事前估算，并根据估算结果进行方案选择。 (4)目标评价法。将当期经济效益或社会效益水平与其预先目标标准进行对比分析的方法，此方法可用于对部门和单位的评价，也可用于周期性较长项目的评价，还可用于规模及结构效益方面的评价。 (5)公众评判法。对于无法直接用指标计量其效益的支出项目和定性指标，可以选择有关专家进行评估并对社会公众进行问卷调查，以评判其效益，适合于对公共管理部门和财政投资兴建的公共设施进行评价，具有民主性、公开性的特点，但应用范围有限且有一定模糊性。在绩效评价时,根据财政支出项目的实际情况可以采用一种或多种方法。（三）珠海市财政支出绩效评价试点珠海市财政局为了提高财政资金的使用效益，发挥财政资金的最大效用。于2005年底开展了财政支出绩效评价试点工作。制定了相应的绩效评价方案、评价程序、评价管理办法和指标体系，并选取水利部门（市水务局）负责的西区海堤白蕉联围达标加固工程（一期）项目（资金总额为5000万元）工程进行绩效评价试点。白蕉联围达标加固工程是一项比较重大的公益性跨年度水利项目，从确保人民生命和财产安全、减少洪涝灾害的最终目标出发，对项目的前期立项决策、项目建设情况、资金管理效率、经济、社会效益等内容，依据广东省财政支出绩效评价试行方案和珠海市财政支出绩效评价试行方案等，采用定量和定性指标相结合的方法，通过制定一些具体评价指标对该项目进行全面综合评价。其中项目实施的具体绩效情况如下：1.项目实施绩效社会公共效益较明显，包括社会对项目实施结果满意率（支出效果率）,工程已完成验收，通过对社会公众进行问卷调查，白蕉联围达标加固（一期）工程基本达到预期效果，受益群众对该项目较为满意；整个工程每万元捍卫人口6人。工程完成后，为围内群众的生产、生活创造了方便条件。经济效益：白蕉联围达标加固（一期）工程完工后，第一，可使围内农业生产条件进一步改善，使水土流失得到控制，增强抗旱能力，保持水土资源供需平衡；第二，一期工程四座水闸的建成，可促进白蕉灯笼区的水产养殖业和农业经济的发展；第三，进一步改善投资环境，保障围内经济建设的可持续发展，预计增加工农业产值10。2.资金运用绩效资金来源情况：中央国债资金1100万元，省水利专项资金补助1090万元，市级预算安排1666万元，堤围防护费支出774万元，银行贷款870万元。资金投入情况：白蕉联围达标加固（一期）工程完成投资额5500万元，其中建筑工程费5004万元，勘测设计费90万元，监理费45万元，管理费111万元，其它费250万元。资金管理情况：白蕉联围达标加固（一期）工程的资金使用得到足额保障。资金到位率达100%；自筹资金到位率达100%（市级预算安排资金、堤围防护费支出、银行贷款等共3310万元）；资金使用率达到100%。3.项目资金利用效率情况工程造价。按工程结算价标段造价平均每公里450万元；标段造价平均每公里408万元。与其他同类工程比较，成本效益有所提高。管理费用和其它费用占建设资金比例。一期工程发生管理费用111万元，占结算资金的2%；其它费用250万元，占结算资金的5%。费用控制较好。经费核减率。工程送审价51,095,048.88元，经财政审核后的审核价为50,038,452.11元，经费节约了1,056,596.77元,核减率约为2.07%。运用以上绩效指标体系，一是对白蕉联围达标加固工程（一期）项目的政府投资进行综合效益评价，分析支出行为的合规性、合理性和有效性，衡量资金的绩效，判断资金的使用是否达到预期目标，促使水利部门更加规范、合理、高效地使用财政资金，提高财政资源的配置效率；二是将水利资金配置目标与资金使用效益联系在一起；通过分析水利建设项目的“效能”，总结经验，更合理地配置水利资金。由此建立起的绩效指标体系也将运用到珠海市政府地方预算的相关项目中。四、推进绩效预算的相关工作由于绩效预算工作在我国刚刚起步，因此，要积极创造相应的环境，同时做好一些必要的相关工作。（一）强化公众监督机制绩效预算是一种受公民（纳税人）监督的预算方式。政府受社会公众的委托筹集财力，形成公共收入，就必须接受公众监督，按照社会公众的意愿来安排使用这些收入，形成公共支出，这是民主理财、科学理财的必然趋势。因此，对各部门绩效的评估既不能部门自己说了算，也不能由财政部门说了算，而是应将财政部门、用款单位置于公众的监督之下，由纳税人的代表对政府的公共服务进行评价，维护公众的知情权，使财政资金的使用能够充分体现民意，将有限的资源用在老百姓最需要的地方，以强化财政监督，提高政府的管理水平，真正实现为民理财。因此必须强化公众对财政支出的监督机制，使其法律化、制度化。（二）实行部分的权责发生制会计 目前，我国和世界上不少国家财政资金的核算都使用收付实现制的会计方法，这种会计方法存在的一个严重问题是，它可以通过提前或延迟支付现金人为地操纵各年度的支出，同时也不能将资本性项目的购买成本在使用年限内进行分摊，另外这种方法忽略了投资的机会成本，不能正确完整地反映政府行政的成本。与收付实现制相比，权责发生制以权利的形成和责任的发生作为标准，可以更准确、更全面地反映一定时期内提供产品和服务所耗费的总资源成本。目前已有一些较发达的国家开始在政府预算会计中使用权责发生制，或采用部分的权责发生制。在这方面走在前面的是澳大利亚和新西兰，目前英国、冰岛、加拿大、法国、美国等欧美国家都已开始这方面的改革。 为了更全面地反映政府的绩效和成本，我国也应修改现行会计方法，在政府预算中实行部分的权责发生制会计，并建立政府财务状况报告制度。在每年的人代会上不仅报告本年度的预决算情况，还要报告政府的财务状况，包括固定资产权益和负债状况等。各部门的预算也应同时包括本部门的财务状况，这样才能更全面地反映政府各部门的真实绩效。（三）建立正确的激励机制 过去由于预算不考虑绩效，财政拨款倾斜不当，常常是哪里工作问题比较严重，就增加预算拨款，隐含在这种作法背后的机制不是在奖励成功，而是奖励失败。在这种机制下，政府各部门都把办事作为讨价还价的“博弈”筹码，扩大自己的困难，谁也不愿意少花钱而把事情办好。实行绩效预算就是要将各部门的预算与其真正的工作绩效挂起钩来，建立正确的激励机制。我们看到在绩效预算的改革中，各国都不同程度地增强了各部门执行预算中的灵活性，使其能根据情况变化及时进行调整。并按照绩效评估的结果，给真正重要而且效率高的部门以更多的预算拨款。这种方法值得很好借鉴。（四）以绩效审计带动绩效预算的实行 目前我国虽然还没有实行绩效预算，但不少审计部门已经先行一步，开始在审计工作中不仅进行合规审计，同时审计政府的支出是否取得了应有的效益。因此，我国在绩效预算的改革中，可以由绩效审计先行一步，以绩效审计推动绩效预算的实施。通过绩效审计可以看出政府的各项支出是否完成了预期的目标，与同类支出相比效率如何。实行绩效预算，人代会上不仅要报告关于财政预算执行情况的审计，还要报告对政府绩效的审计。通过这样的方法可使政府各部门的决策者增加在使用财政资金时的“压力”，更多关注如何降低行政成本，提高公共支出项目效益，从而带动绩效预算的全面实行。