劳动力跨地区就业的若干问题思考.doc

劳动力跨地区就业的若干问题思考改革开放以来，我国经济社会中出现了一个特殊群体跨地区流动就业群体。尽管我国的劳动力自由流动仍存在着种种阻碍，然而在全国几乎所有的城市中，都能见到他们的身影。据不完全统计，全国流动人员已达1亿2千多万，其中农村人口有8000多万人，占全国农业人口的20%左右。不可否认的是，劳动力的跨地区流动给我国城市的政治、经济、文化带来了深刻影响，给现代社会城市管理带来新课题。正确认识劳动力跨地区就业行为，从而制定适应国家、地区经济发展的政策法规与管理办法，对劳动力流动进行科学的调控与管理，对用工单位的人力资源规划进行正确引导，充分发挥我国丰富人力资源的巨大作用。      一、劳动力跨地区就业存在的问题      （一）观念问题。一直以来劳动力输入地存在着这样三个疑惑：一是“流动人员的涌入会抢了本地人的饭碗”；二是“流动人员的增多会给城市社会综合治理造成威胁”；三是“不实行调控，流动人员的增量会超出城市人口容量负荷”。在肯定答案的情况下，采取了“堵”的管理政策。然而，纵观10多年来进入城市就业流动人员，一部分是具有较高文化水平和职业技能的高技能型劳动力，补充了城市经济发展中人力资源的不足；另一部分占流动人员总量90%以上的低技能劳动力，在城市就业群体中大多从事着高劳动强度，脏、累、苦、险、毒等城市居民不愿从事的职业，也同样补充了地区劳动用工的需求。同时由于有了就业竞争，也提升了本地劳动力的竞争意识与竞争能力。关于“流动人员的增多会给城市社会综合治理造成威胁”问题的确存在。然而，国内外有关资料表明，犯罪分子本身将流动作为作案的重要方式，目的是侵害社会；而劳动力跨地区流动是为了从就业中获取劳动报酬，目的是就业。劳动者通过劳动创造为地区经济作贡献，政府有责任保障其基本的劳动和生活环境。社会综合治理的好坏是政府公共管理的职责与能力问题，不能因为有威胁，就将大门关上。至于第三个问题，可否这样理解，一个城市的人口总量与人口结构承载能力是一个与城市发展中的政治、经济、文化、建设规模、产业结构等诸多因素相关的动态问题，需要科学地预测与规划。例如，一个地区以高科技产业为主体，吸引的劳动力必将是高技能人才，低技能劳动力难有聚集之势。以“原创型经济”为主的美国硅谷、中国的中关村就是个例子。以“仿制型经济”为主的珠江三角洲地区的人力资源结构就是很好的说明。同样，随着劳动力流动的理性化，当城市的人口数量、人口结构达到一定程度，通过国家宏观调控、区域间经济的平衡发展、市场调节的综合作用，超越城市人口容量的情况会得到控制。我们相信城市的成长也如自然界的万物一样，需要不断地流动，吐旧纳新才具有生命力。政府调控是手段，符合经济规律的市场调节同样是一种方式。随着加入世贸组织，迈向市场经济的步伐加快，我国在未来几年内就业压力将更大，作为经济相对发达，有用工需求的地区，要不要以大局为重，敞开胸怀，为国家承担部分责任？答案是肯定的。      （二）社会政策问题。目前我国正处于社会急剧转型时期，农村中有3000万的绝对贫困人口，跨地区就业在中国已是普遍现象，流动人口已形成一个很大数量级的群体生活在全国各地，针对这类群体，中国缺乏配套的整合的社会政策，旧的法规制度效用渐弱，新的法规制度建设滞后。以“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”为基本原则，适应社会经济、政策、文化发展，兼顾社会各层面利益的跨地区就业管理政策亟待出台。      （三）管理问题。在现有的社会管理政策下，各地跨地区就业管理普遍存在一定的问题。      一是劳动力资源管理体制分割。现行的流动人员管理体制实行的是一种多部门、多层级管理体制。横向参与管理的部门有人事、劳动和社会保障、公安、计生、民政、物价、地税、国土房管等部门，纵向参与管理的有省、市、区、街等机构。在各种利益驱动下，难以形成配套的管理办法，部分地区出现政出多门、管理职能交叉、利益分争的现象，或是多重管理，或是管理空缺，制约着劳动力的合理流动。      二是跨地区就业劳动力的合法权益得不到有力的保障。部分地区频频出现拖欠克扣工资、工时过长、劳动条件差、缺乏劳动安全保障、侮辱外来工问题，独立生产经营受到种种干涉，灵活就业劳动者得不到应有的劳动保障，跨地区就业劳动者的社会保障尚未完全纳入城市劳动保障体系。      三是尚未建立城乡统一的劳动力市场，输入地与输出地缺乏广泛的沟通与合作。城与城之间、城与乡之间被分割的劳动力市场，使非市场性因素引导的地区非均衡发展，极易造成区域之间矛盾激化。      四是针对跨地区就业劳动力的职业教育与技能培训难以实施。据统计，当前流入城市就业的劳动力以小学、初中文化为主体，低层次的文化造成低下的市场竞争力与不稳定就业，影响全社会协调发展。然而，在市场经济的价值观念下，企业不愿提供培训，劳动者难以参加培训，政府未有相应的政策与管理手段鼓励并推动跨地区就业劳动力的培训。      二、劳动力跨地区流动的特点      伴随着我国社会、经济的发展，劳动力跨地区就业流动态势，主要呈现三个阶段：      第一阶段，改革开放之初的盲目流动阶段。此阶段基本是农村富余劳动力流向城镇，劳动力的流动行为大多受个人或小群体意识影响，在职业目标、流向上带有很大的盲目性。      第二阶段，经济发展到一定程度时的非完全理性的选择性流动。此阶段市场经济的价值观已被大多数国民所认同，劳动力配置逐渐市场化。大量农村富余劳动力和部分在国有大中型企业改革中分流出来的劳动力迁移到经济增长有相对优势、劳动力价位相对较高的地区、行业。国家、各地政府都采取了调控措施，流动不再是完全的盲目性。但由于全国统一的劳动力市场网络尚未完善，促进有序流动的信息传递仍有阻碍，劳动力流动仍然有盲目性。      第三阶段，理性流动阶段。此阶段全国城乡一体化的劳动力市场建设进一步完善，市场信息交流速快面广，整体国民素质得到较大提高，区域间经济发展差距减小，劳动力流动趋于理性。劳动者理性地选择地区、行业、职业；政府社会以更加开放、理性的态度对待跨地区流动就业问题。此阶段不但有了国内规模的劳动力城乡互动，还将出现不少跨国界的劳动力流动。      目前，我国跨地区劳动力流动就业处于第二个阶段非完全理性的选择性流动阶段。流动特点为：在流向上，大都流向沿海开放和经济发展较快地区；在流量上，流动规模持续增大；在流速上，异地间的流速与同一地区内不同行业岗位间的流速都在加大；在流动形式上，呈多元化和波浪式更替流动态势，个体流动为主，组织的团体性流动较少；在流动结构上，低文化与低技能劳动力为主，中高级人才占一定比例。      三、建立劳动力跨地区流动就业有序管理体系的建议      建立有序的劳动力跨地区就业管理体系不仅是体制与制度的完善问题，还要转变观念，解放思想，实事求是，开拓进取，以大局为重，以长远利益为重的工作态度；跨地区劳动力的有序管理不单是劳动和社会保障部门的工作，更需要全社会各层级相关部门的配合；对待跨地区就业劳动力也不光是管理的问题，更重要的是提供相应的引导与服务。      （一）加紧调研与整章建制工作。劳动力跨地区就业的管理是一个系统工程，横向涉及到劳动和社会保障、公安、计生、房产管理、物价、民政、税务等诸多个部门，纵向涉及到国家、省、区街道等各级政府。国家如何从宏观上进行调控与引导，各级政府和职能部门如何因地制宜制定相应政策，采取有效的管理办法，不能简单处之，应由政府牵头组织由专家、学者、劳动者等各方面人员参与的调研队伍，从全国或地区经济平衡发展、产业结构、文化进步、公共建设与政府供给、政府管理的正负外在性比较、市场调解与政府管制在社会不同发展阶段的有效比重等方面，科学、系统地调查研究近期或未来一个时期内输出地劳动力市场可用劳动力的数量与结构，输入地可容纳人口的最大量、可输入劳动力的总量与结构要求；根据国家劳动力管理总体规划与原则，制定与当地经济、社会、文化发展相应的管理办法和政策。考虑到我国幅员辽阔，各地自然环境、人文环境、社会经济基础、产业结构、人口总量与结构及其对劳动力的聚集力大不相同，不宜实行单一的管理模式。建议由国家制定指导性政策，对各地区进行监管与协调，人口总量和聚集力不大、劳动力需求大的城市与地区，采取完全开放的自由流动政策，由当地政府对流动信息进行监控，将跨地区就业劳动力纳入当地劳动力统筹范围，在生活环境、劳动权益上提供服务；人口总量和聚集力大、劳动力供求相对平衡或供大于求的一些地区和特大城市，如上海、北京、广州等地，由于其经济发达，资本聚集量大，第三产业发展迅猛，对劳动力的聚集力大，在当前非完全理性的流动状况下，在一定时期内有必要采取适度调控逐渐开放的过渡性管理政策，由政府根据当前和预期劳动力总量和结构的需求，结合本地城市综合管理与社会公共供给能力，制定相应的调控政策，如文化程度与技能要求等，将已进入本地就业的劳动力纳入当地劳动力统管范畴，提供与当地居民平等的生存待遇与权益保障。不论是完全的开放，还是适度调控的逐渐开放，都需要各级政府和职能部门以科学的、系统的、开明的工作态度，结合本地区的实际，认真开展调查研究，建立适应本地区发展的跨地区就业管理政策法规，制定高效、操作性强的管理办法，为我国人力资源的合理配置、劳动力市场的健康发展创造良好的环境。      （二）创新管理手段，优化服务效益。当前我国不少地方对用人单位招用跨地区劳动力实行按条件发放使用流动人员许可证制度，对外来劳动力就业实行外出时办理外出务工登记卡，就业时办理流动人员就业证，统称证卡管理方式，少数地方还办理诸如流动人员劳动手册、培训合格证等证。社会普遍反映用人单位招工跑路多，办事机构盖章多，流动人员就业证多。由于办事程序多，增加企业管理成本，同时也增加了社会管理成本。据统计，进入大城市就业的流动劳动力至少应办有务工证、暂住证、就业证、计生证、劳动手册、身份证6个证，有的特殊岗位还需执有学历（学位）证、上岗证和职称证等。证件本身是执证件者个人某方面信息的载体，流动人员管理不像常住地居民就业以个人档案作为信息管理主要方式，只能从证件中取得个人信息，但多办一个证就得多设一个机构，多一道办事程序，可否利用现代化信息管理手段将必要的个人信息尽可能记载在同一证件上，以便简化用工手续，提高社会管理效率。按市场经济规律，评价地域的投资环境的优劣，一个重要的指标就是劳动力市场的状况。企业的人力资源规划是根据本身的生产经营需要制订的，在国家法律规定范围内， 应给予一定的用人自主权，减少办事环节。政府部门可采用用工申报的管理方式一次性地审核劳动者的就业准入条件和记载就业者个人信息，如是否达到法定年龄、已完成九年义务教育、已经过就业的职业技能教育并取得相关资格，是否符合国家和地区要求的其它条件等。政府管理部门可强化对劳动者和用工单位服务与维权管理，以提高社会服务效率，优化社会服务效益。      （三）建立统一的劳动力市场，加强劳动力的有序流动。消除地区间、人力资源类别间劳动力市场分割的局面，建立全国范围的、统一的劳动力市场，将人才市场与劳动力市场统一进行市场化管理，将农村富余劳动力的迁移与城市的再就业工作结合起来，将输入地与输出地的劳动就业服务网络联结起来，将行政管理职能部门对用工组织的管理与为劳动者服务工作结合起来，将公益职业中介组织与经营性职业中介组织的力量联系起来，利用行政横向联系的优势，利用全社会力量为劳动力供求双方提供信息的沟通、组织管理、就业岗位、权益保障的服务平台，促进跨地区就业劳动力的合理、有序流动。      （四）强化教育培训功能，提高跨地区就业劳动力的市场竞争力和自我维权意识。教育是人权之一，非歧视性的教育有益于全社会建立更加平等的关系。教育是劳动者进入社会，提升就业竞争力的必需途径，是人力资本积累的必要手段。事实表明，对教育培训的投资具有特别高的社会和经济回报率，是实现可持续发展以及经济持续健康增长的最好方式之一。在对比了大量求职者的就业差异之后发现，人们就业能力的最主要决定因素是人们自身的工作经验、所受教育和相关技能根据教育法、职业技能教育管理条例、劳动预备制度等相关的政策、法规，劳动者就业需完成九年义务教育、高等教育或一定的职业技能教育，需经过与就业有关的劳动政策法规、安全生产、社会公德，与就业岗位相应的技能知识的岗前培训。当前，跨地区就业的劳动力普遍文化程度不高，职业技能偏低，守法与维权意识差，可以设想，如果不开展教育培训，十年后甚至几年后，等这批劳动力被企业排除在用工范围之外时，不但劳动者个人的市场竞争力丧失，中国的结构性失业将会更加严重，因此，开展职业教育是非常重要的国策之一。      （五）提倡“小政府、大社会”公共管理模式。增强社会服务功能。在市场经济的完善过程中，市场与政府进行有效博弈，不断调整，限定双方合理行为边界，市场主体的权益越来越大化，政府行为越来越小化，逐渐形成“小政府、大社会”的公共管理模式。建立政府规范市场、以市场机制为主要调节手段的城乡一体化劳动力市场是市场经济的必需。劳动力跨地区就业十几年的管理实践说明，随着市场化程度的提高，地方政府为保护本地区劳动力而设置的劳动力流动屏障已不适应当前经济发展形式。随着我国加入世界贸易组织，企业的生存与发展动力在于完全的利益驱动，用工成本的高低是企业选择用人的主要影响因素，以劳动力价格作为调控杠杆，采取多种方法，调节本地区劳动力与流动劳动力的用工成本，改变目前流动劳动力用工成本相对偏低的状况。如强制实行与本地区劳动力一样的劳动保障收费、持证上岗制度、增强维权意识，对本地区特困劳动力实行一定的政策与经济援助倾斜等。政府可适当地将一些管理权限转变为服务行为交给社会，利用社会组织的市场行为来促进跨地区就业的管理有序化，政府只制定指导性、监控性的制度，规范市场行为，对市场调节失灵进行急救，让社会组织承担服务与引导工作，如法律咨询、维权、教育培训、劳动力市场供求信息的发布、职业指导、职业中介等服务。全国范围内取消外来人口管理思路的深层次变革：成立了由政府、企业、外来人口三方参加的外来人口协会。吸引外来人口参与管理，分担一部分政府职能部门的管理职能，同时维护外来人员的群体利益。运作的主要方式是采取外来人口自愿入会并缴纳少量会费，可以享受多项服务。从试行的结果看，对本地的社会综合治理、劳动者维权、增强外来人口归属感、减轻地方政府的财政支出有一定的作用，值得借鉴。由于是群体统管，既能解决当地综合治理问题，又产生一定的经济效益，是一种比较值得推广的长效的社会管理模式。      劳动力跨地区就业在我国加入世贸组织后、市场经济体制逐渐完善的过程中会愈演愈烈，有必要对其进行关注和研究，着力发挥其积极的一面，化解其消极的一面，对我国社会政治、经济、文化的健康、稳步发展有着重大意义。