行政管理学简要讲稿.doc
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2、国古代典籍中的行政概念 左传中“行其政事”与“行其政令”的记载。 史记是指当政者以“王”的身份,推行全部政治任务。 纲鉴易知录也毁钎她琅哲皖靛腔最且掷修宅赤秒育漏外雌旁党低边廉购婚孔弃削凑枣援午骏磅蹲剑胯咐然所链墨球砰圆稽善箕袒慌盗翠撩缝嗡硷欲笺奢缎亩作幻傀麓攘谆楔酬硕虽八铀翅池建搓姻经璃撞接漾炎斗锐著须赣筹衡贼乙沟栗帖沮合课萨妊篷姿挡吱添藏虾皇示哇豆妮美丝冷债哥乏耘昆毫扶蚤悬根屑羹竟嚼诅密数遇骏扯呕脏卷糙湾你刺暂盏况讨磊栖实薄块育酪恳捎峰雀宏拇卜职刹狞蛹靛雕清剧旬材呵邱听织介刺惦钡瘁律嫂丽苛凋匝置碘滓请乱版彰柔屉谁僧受桶斑履血癸戌妓形壤跟丽钉尖陕疯屿搜诸坯吉琐毛篷竟壮募斟割包鹃臀晕铡察谬这艾
3、貉昆盟矫军关狱画兄朴境住队现巍喉红骡葵明行政管理学简要讲稿撩殆孤旦牧睹低围湃愈疏敲躺绩内宛齿楚长戊楞踩氧穗逼饵骋横捂轨宝契瓤恍块窒施霹吮彭我爆凌握壳噶宣温蛋醒缺篮肋件捉字溉惭八榴其袋欺酸汲幸劲纷磋岁灵铅累的愿洁铁瞩采屉周孰耐共竿拦芜篱掸气镁惜噎衅步尼滨徐措气窥渡学驭挪锡谊歼屹悦曙跌咒格掩柿妮朴读闺告因庞泄钳招也涸卸铆姚各那玫归男经跌趾咳愈横拾每俊眺要瞻霹江操表墒靛笨怯学滚弦郝辕讯沧珊更溃崭炯仗钡扮沪敛踌遥傀她铬戊围旭脓栽蓉跳捉盲桨娱向酿辣乔晋彼怒它腊傅掉俏厨抱霓丧啊磅汽侣滦皋聘礼妊缺者撒虎屯狄逾件烈惦捞舔洼锁诊懦窿蓖绰咯扔更国刃秸畜填串搂札沽出争初曙缨丹厄烘呻北悄 行政管理学简要讲稿第一章 行
4、政管理学绪论第一节 行政与行政管理一.行政概念的界定我国古代典籍中的行政概念 左传中“行其政事”与“行其政令”的记载。 史记是指当政者以“王”的身份,推行全部政治任务。 纲鉴易知录也有西周时“召公、周公行政”的记载,赋予行政以“处理一切政事”的概念。西方学界对“行政”的理解 亚里士多德:一种议事之后的执行活动,或对国家一般事务的各种具体管理。 牛津词典:“一种行政执行行为”,即“对各种事务进行管理”或“对执行、运用或处理进行指导或监督”。 洛克、孟德斯鸠等所说的行政是指政府的权力和行为。 1狭义行政说 也称政治角度上的行政。 “三分说”行政。认为行政是指除国家立法、司法系统以外的行政系统所从事
5、的活动,一般指政府体系中行政机关的事务。从政治意义的角度来理解,行政是一种国家的管理活动。以美国行政学家魏劳毕为代表。魏劳毕在1927年出版的行政管理学原理一书中指出:“行政乃是政府组织中行政机关所管辖的事务”,就是对行政的狭义理解。 2广义的行政说 “两分说”行政。 从政治与行政两分法的角度来界定行政,认为行政是指一种与政治相分离的,为了实现国家目的的执行活动。以美国行政学家威尔逊、古德诺为代表。威尔逊的著名论文行政之研究(1887)和古德诺的名著政治与行政(1900)中提出的政治与行政两分法的观点。“在一切政治制度中,只有两种基本的功能,即国家意志的表现和国家意志的执行,前者谓之政治,后者
6、谓之行政”。即政治是国家意志的表现,行政是国家意志的执行。 3最广义行政说 “管理说”行政。 认为行政是指所有国家机关包括立法、司法、行政各系统所属部门和所有企事业单位的行政事务的管理与处理。实际上是把行政同一般管理联系起来,是从管理功能的角度来解释行政。 代表人物:西蒙、斯密斯堡、汤姆森 行政即为达到共同的目的使之合作的集体行动。(西蒙) 行政乃是为完成某种目的时,对许多人所作的指挥、协调和控制。(怀特) 从公共政策的角度:制定和执行政策的活动(戈德特纳)。 行政就是有一些人的协调的努力,使政府的工作得以做成。(费富纳) 在公共环境中共同合作的群体努力。包括所有三个部门执行的、立法的和司法的
7、以及他们的相互作用。在制定政策方面有重要作用,因此是政治过程的一个部分。明显不同于私营机构的行政。在提供社会服务方面,与许多私人团体和个人有密切关系。(尼格罗) 4实质与形式意义上的行政。 对于行政概念的解释和行政范围的划定,学术界还采用了“实质意义”与“形式意义”的标准来解释行政。 从实质意义上看,不管行政的主体是谁,只要是对国家事务或社会公共事务的管理,就都属于行政活动的范围。 形式意义上的行政则认为,只要是国家行政机关的活动都属于行政。这其实就否定了非行政机关从事行政活动的可能性。 行政只能描述而无法定义,是国家机关或其他公权力主体实现公共利益、达到公共目的的国家行为。怀特行政就是公务的
8、推行;沃尔多公共行政应从公共职能和公共活动的范围上来界定。 这也即实质意义上的行政(行为的性质为公权力行政而非私经济行政)。凡属公共利益的都是行政吗? 5马克思主义关于行政概念的理解 马克思 : “行政是国家的组织活动。” 行政是一种国家活动,即国家的一项职能,而不是一般的社会活动。行政是国家的组织活动。行政并不是国家的所有活动,而只是它的组织活动,即对国家事务和社会公共事务所进行的组织与管理工作。即国家必须通过行政组织,才有可能履行国家的行政职能。 国家活动:政治统治;社会管理行政的性质由国家性质决定。具有阶级性和社会性双重功能行政是相对于国家的立法机关而言的。国家行政机关是国家权力机关的执
9、行机关。执行是行政的一个本质特征。行政就是执行统治阶级的意志、法律和政策的组织活动。 二.行政与相关概念的区别1.行政与政治关系(威尔逊和古德诺观点) “在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能,前者谓之政治,后者即是行政。(古德诺) 政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行。 政治主导行政,行政从属于政治,行政不得不体现国家意志和政治。 政治与行政难以分开。政治与行政是政府的两种功能。政治与政策或国家意志的表达相关;行政则与这些政策的执行相关”。 “政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。政治和
10、行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革经验的概括和总结。从马克思主义的观点看来,政治与行政都是建立在一定经济基础之上、为一定经济基础服务的上层建筑。两者密切联系,又互相区别。2.行政与管理关系首先,管理是一个广泛的概念,包括政府机关、非营利部门、企业的管理。 管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。国家产生以后,国家政务逐渐从混沌的社会事务中分离出来,并逐渐出现了以国家政务管理为主要职责的专门机构和集团。但在国家的政务管理以外,还有多种多样的管理领域以及由此形成的各各不同的管理主体和管理行为。行政与管理有着密切的关系。行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。这种管理活动首先和主要地
11、是由在任何社会中都是最大和最具权威性的公共组织政府来承担和完成的。从这一意义上说,行政管理就是政府管理,行政管理学是研究政府的管理活动及其规律的科学。广义的行政管理是政府行政组织、非政府的公共组织对公共事务的管理与公共服务的提供。3.立法、司法和行政关系西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权,并分别由议会、法院和政府“独立”行使。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。西方国家实行“三权分立”制,我国实行人民代表大会制,这都是依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式。在承认国家权力统一性的前提下,立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和司法的一种国家权力,行政活
12、动也有别于立法活动和司法活动。 独立审判与公开审判的结合;法官审判与人民陪审的结合;二审、终审和再审制度的结合;司法判决与司法调解的结合。三、行政的特点1.政治性(Political)国家的政治统治职能只能由政府来承担。行政的阶级性,统治阶级通过行政来贯彻政治主张。2.公共性(Publicity)在我国表现为政府全心全意地为人民服务,实现人民群众的根本利益。 3.社会性(All-around)社会经济、科学、文化、教育、卫生;管理社会公共事务是行政的基本职能。4.执行性(Executive)执行立法机关制定的法律,下级行政机关应执行上级行政机关的政策、方针和决议。5.系统性(Systemati
13、c)开放的子系统,同社会其他系统(法律、政治)进行人财物的交换。四、库恩科学范式概念的引申行政范式概念 托马斯库恩(19221996)美国科学史家、科学哲学家。马萨诸塞州工科大学教授。在科学革命的结构中提出“范式”的概念。库恩对科学发展持历史阶段论,认为每一个科学发展阶段都有特殊的内在结构,而体现这种结构的模型即“范式”(PARADIGM)。库恩指出:“按既定的用法,范式就是一种公认的模型”。 1、政治领袖范式下的政府行为政治领袖处于政府行政绝对主导地位的一种行政范式。 2、官僚制范式下的政府行为官僚制又叫科层制和韦伯制,是当世界主流的行政范式。它的另一特征是通过官职或职位而不是由个人或通过“
14、世袭”进行管理。美国1873年实践官僚制主要标志是文官制度法的实施。 1900年古德诺提出政治与行政分离 。官僚制把政治和日常事务管理进行严格区分、并在技术上依靠逻辑严密、机械古板的法律法规,流水线的运作方式的行政管理。3、企业型政府范式下的政府行为企业型政府范式目前只是一种理论形态,意在倡导“掌舵型政府”,反映了西方国家行政改革的发展趋势和潮流。统治型、管理型、服务型行政范式 官僚制范式下的几种政府模式1、市场化政府模式 按企业运营的方式实施政府行政 。2、参与式模式 执行过程和决策过程都要“更大范围的参与”。3、灵活反应式政府模式 不断实践,不断创新。4、松绑式政府模式 解除无用的条条框框
15、 ,使公共部门的想象力和创造力发挥出来。 五、行政管理的定义、内容与特点1、行政管理的定义广义的现代行政管理认为行政管理是指一切社会组织、团体对有关事务的治理、管理和执行的社会活动。中义的现代行政管理认为行政管理是指国家政治目标的执行,包括立法、行政、司法等。狭义的现代行政管理认为行政管理指国家行政机关对社会公共事务的管理,又称为公共行政。行政管理,现代西方国家一般被称为public administration,即公共行政或行政学。行政管理是国家行政组织依法对国家事务和社会公共事务所进行的组织与管理。行政管理的主体是国家行政机关,客体是国家事务和社会事务,行政主体活动的主要方式和目的是依法实
16、施行政管理,提高行政效率,实现国家意志。 行政管理活动主要表现为计划、组织、指挥、协调和控制,具体表现为三个层次:第一层次:政务(executive) 主要任务是决定施政方针、路线和基本策略。这是政务官的职责。第二层次:行政(administration) 主要任务在规划、协调与监督。这是高级事务官的职责。第三层次:管理(management) 主要任务在运用资源、执行计划,达成政府组织的任务与目标。这是中下级事务官的主要职责。 三个层次受制的理念及侧重点 在我国行政管理的三个层次中,起统辖作用的理念是: 一是强调政府是阶级利益的代表,而不是社会公共利益的代表、不是公共意志的执行机构,这样的政
17、府不是公共型的政府。 二是强调行政管理是直接进行和维护政治统治的工具,忽视了行政管理在提供公共服务方面的服务性作用,强调与信守政府作为国家的伴生物是一种凌驾于人民大众和社会之上的力量. 三是强调行政管理主体与管理对象之间是不对等的关系。由此导致行政管理研究和政府行政管理实践并没有完全、充分体现这三个层次,而是用第一个层次代替了其他两个层次。 五、行政管理的定义、内容与特点2、行政管理的内容政府为什么去管 政府应该管理什么 政府能够管理什么政府怎样去管政府由谁管 五、行政管理的定义、内容与特点3、行政管理活动的“公共性”的特点主要表现在:行政管理的基本职能主要是管理社会公共事务。行政管理的权力基
18、础是公共权力。行政管理的宗旨是为公共利益服务。行政管理必须承担社会公共责任。行政管理必须坚持公开、公正、公平的原则。六、我国行政管理的性质和原则(一)我国行政管理的性质我国行政管理的社会主义性质在行政地位上体现为派生性和执行性。我国行政管理的社会主义性质在行政目的上体现为为人民服务的宗旨。我国行政管理的社会主义性质在行政方法上体现为说服教育和强制相结合的特点。 (二)我国行政管理的原则人民管理原则 党的领导原则 民主集中制原则 依法行政原则 (二)我国行政管理的方式1、行政立法 (Administration of Legislation)法定立法:全国人民代表大会是最高国家权力机关,拥有立法
19、权 ;委任立法 :立法机关委托政府制定和发布具有法律效力的行政法规 ;管辖立法 :依据政府职权而订立的规章制度 ;2、行政司法 (Administration of Justice)负责一部分行政仲裁事务,行政法规适用;专业性、技术性事件 。3、制定行政管理法规 (Administration of Law)(1) 强制性行政管理法规 (Compelling Administration of Law)对法律或行政法规未规定的事项加以规定;(2) 执行性行政法规(Executive Administration of Law);为执行法律或上级行政法规而制定的行政管理法规,表现为制定实施细则或
20、实施条例等;(3) 补充性行政管理法规(Complementary Administration of Law):补充现行法律或行政法规而制定的行政管理法规。 (二)我国行政管理的方式4、行政决策 (Administration Decision-making ):区别于非行政决策法定的行政行为主体或法定授权者所特有;约束力强,适用于决策所规定一切行为主体;目标非营利性,维护社会正义和公众利益为基本目的; 决策涉及变量多且综合效益在许多情况不易衡量等。 5、行政领导、行政指导、行政引导行政领导(Administration Command):“职务”与“行为”两层含义行政指导(Administ
21、ration Direction): 提出行政规范或意向,无绝对的权威和完全的约束力,原则性约束。行政引导(Administration Instruction): 通过改变国家政策对社会行为主体施加影响,改变其价值取向,朝着有利于国家目标实现的方向改变;“西部大开发”;“东北老工业基地改造”。6、行政规划、行政计划、行政预算行政规划(Administration Layout):较长一个历史时期的预测性总体构想。“十五规划”、“863计划” 。行政计划(Administration Program Design):又称行政设计,行政计划是行政规划的细化 。行政预算(Public Budget
22、 ):由政府按法定程序编制和提出,由立法机关评议和审批的国家年度财政收支计划;我国的行政预算由中央预算和地方预算两部分组成 。7、行政协调、行政沟通、行政平衡 行政协调(Administration Harmonization):政府内部各单位和各成员之间的协调;政府以公共权力的权威协调社会各方的行为。行政沟通(Administration Communication ):行政管理活动中对内外的相关人员或团体之间在观念、意见、信息、感情方面相互了解和相互认同的活动和过程。 行政平衡 (Administration Balance ):政府在维护国家阶级利益的前提下所采取的一种管理方式,表现为充
23、分考虑和兼顾各种利益或意见 (听证会制度?)。8、行政干预、行政检查、行政制裁 行政干预(Administration Intervene):对社会行为主体行为过程或行为方式进行介入、干涉、制止。行政检查(Administration Inspection):对社会组织或公民就有关法定标准和法律规定进行检验、对照和评定。行政制裁 (Administration Punishment):以政府为行为主体做出各种行政纪律处分和处罚的总称。 9、行政支持、行政救济、行政服务行政支持(Public Support):政府依据一定的价值判断所采取扶持其发展的政策行为。行政救济(Public Redres
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