必须千方百计提高财政效率.doc
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1、DOC格式论文,方便您的复制修改删减必须千方百计提高财政效率 (作者:_单位: _邮编: _) 通过提高两个比重转向改进效率振兴财政是一次关键性的战略转移,这对改善我国经济和社会发展质量,完成“九五”计划,实现跨世纪发展目标意义重大。本篇报告认为,财政效率是指在预算约束下,以最低财务和社会成本实现政府目标最优化的收支状况。当财政收支以最小的代价完成了既定的目标时也就实现了政府理财效率的提高,财政效率是我国国民经济的生命线。本报告分析了财政收支的现状和症结所在,提高财政效率是理财观念、收支能量、能力、作用和管理水平综合作用的结果,据此系统地提出了五点建议:转变理财观念;优化政府目标,根据职能确定
2、收支规模;改善收支结构配置,健全理财能力;突出支持重点,强化政策导向作用分工;降低收支成本,提高管理水平。一、财政收支效率是国民经济的生命线 我国是一个政府长期总揽国民经济、财政收支占主导地位的国家,尽管改革开放以来财政收支占GDP的比例经历了一个下降过程,但政府收入(包括预算外)仍然不低于GDP的14,财政直接监管着571064亿元的经营性国有资产和120431亿元非经营性国有资产,并以斟酌使用的收支政策间接影响着国民经济的运行,财政效绩的高低极大地影响着经济增长速度和社会发展的质量。在改革初期,中央就及时提出必须千方百计提高经济 效益,以求尽快发展一国综合国力,实现共同富裕的目标。实现这个
3、目标来自两个方向的努力:资源配置和收入分配的更加市场化和政府理财效率的提高。社会主义的优越性就在于能够实现比资本主义更高的效率和公平,由于改革过程的特性和我国经济的社会主义性质,决定了财政收支在整个国民经济中的特殊地位,理财的效率状况如何直接关系到能否坚持社会主义优越性的根本大计。 问题的紧迫性是,21世纪是各国综合国力进入全球效率竞争的时代,但我国国民经济运行的全要素生产率在133个国家和地区仍然处于排名第91的落后地位。下表可以反映各国相对效率的状况,在两个统计期,样本国家GDP增长与投资增长的差额相对缩小。GDP GDP减缩指数 国内投资总额 198090 199095 198090 1
4、99095 198090 199095 印度 5.8 4.6 8.0 10.1 6.5 5.3 中国 10.2 12.8 5.8 l2. 4 11. 0 15.5 韩国 9.4 7.2 5.9 6.2 11.9 7.2 加拿大 3.4 1.8 1.4 !.5 5.2 2.3 新加波 2.! 1.9 3.7 3.5 2.5 3.6 美国 3.0 2.6 4.1 2.4 3.4 4.1 瑞士 2.2 0.1 3.7 2.3 4.9 0.0 澳大利亚 3.4 3.5 7.3 1.3 2.7 5.8 日本 4.0 1.0 1.7 0.9 5.3 -0.8我国的GDP增长与必需的投资支持远远高于样本国家
5、,并出现扩大的趋势。发达国家的高收入在于全要素生产率水平比较高,以一个低水平的投入就可以换来较高质量的产出,我国经济和社会的发展是长期依靠高昂的成本支持的,忘记了这一点等于迷失了改革的方向。问题所在已经很清楚,没有低成本的财政收支发挥引导和示范作用,没有合理的政府收支结构,没有强有力的政策配合,就没有经济结构的优化,就不会摆脱增长低效率的状况,也就不会实现共同富裕。即使完成了跨世纪的发展目标,总量过高的成本使可持续发展更加困难。 财政效率是指在预算约束下,以最低社会和财务成本实现政府目标最优化的收支状况。按照国际惯例,政府的经济职能有三个作用,即效率、平等和稳定。有关效率的政府行为试图矫正垄断
6、造成的市场失灵。政府促进平等的方案使用诸如收入再分配等工具来反映社会对承受能力较差人群体的关心。稳定化政策试图削平经济周期的高峰和低谷,减少失业和通货膨胀,并且促进经济增长。按照这样的观点,政府的经济职能可以具体化为若干主要目标:实现稳定增长、优化经济结构、提高就业水平及就业质量、体现分配公正、维护可持续发展因素、最大限度地克服外部性。履行这些职能一般通过政府的财政行为实现的,此必然发生收支的成本问题。财政收支的成本包括支出、岁入的直接成本和因此发生的连带损失带来的成本。政府理财效绩可以通过绝对效率和相对效率加以描述。绝对效率是指在预算约束下,通过改变现行的收支状况已经不能使成本继续降低,同时
7、也不能使任何收支承受单位或者个人的处境按照公认的标准变得比现在更好时,就可以说当前的财政收支效绩处于最优状态,也就实现了绝对效率;当存在国际间不同国家收支效率水平可以比较时,从资源配置和收入分配的不良状况向更为有利方向改进的过程可以称为相对效率,即通过一种收支政策的运用,在使一部分收支承受单位或者个人情况变好时,而没有使另一部分人的境况恶化,这种情况属于理财效绩的改进。绝对效率或者相对效率具体地体现为财政收支的经济、社会价值和财务价值两个方面。经济和社会价值是指收支活动究竟在多大程度上完成了政府的主要目标,当财政活动实现了它的经济和社会价值时,就应当说是有效率的,反之则是低效率或者无效率的,但
8、财政目标必须加以界定和量化,一个含义模糊的目标会使财政收支的业绩无法衡量。此外,必须考虑实现目标的代价,无论在何种程度上社会目标都必须是通过低成本实现的,这就 是财务价值。效率作为资源配置的范畴是一个比效益更深化的约束条件,效益一般指支出的收入状况,当等量支出带来了较高的收入或者较少支出创造了更多收入时效益存在。效率不仅包括资源配置的效绩,也包括收入的效绩,即国民收入的再分配是否实现了成本最低,社会公正目标最大。带来正收入的支出可以说产生了效益,并不意味着有效率。如果通过一种政策的运用,使当代人的福利改进以牺牲下一代人的环境为代价,或者使社会一部分人的福利改进通过降低其他人群体生存和发展水平实
9、现的,这样的效益既没有实现代内补偿也没有实现代际补偿的公理,也就是低效率或者无效率。通过追求绝对效率和相对效率以求改善一国生存和发展状况的根本原因,就是稀缺存在,人与自然、人与人发生的物质交换活动必须以尽可能少的支出换取最大的收入,而人类全部活动的大部都可以归结为这样周而复始、不断改进、趋于完善的过程。另外,在国际竞争性体制之间,存在着不同的财政收支效率状况,那些以低成本实现了财政目标最大化的样板国家,也为高成本低目标实现程度国家提供了不断改进的动力。广义的财政效率包括政府的全部收支活动,财政效率状况来自收入目标既定时成本最小化的努力和成本既定时目标最大化的努力程度。二、我国财政效率的状况亟待
10、改进 ()支出效绩不高。在资本项目的业绩方面,我国投资总量膨胀,宏观调控乏力,投资结构不尽合理,重复盲目建设居多,投资体制不顺,客观地影响了财政性投资的质量。据一份研究证明:“八五”时期投产的81个国家项目的效绩不高:由于工程概算对不可预见成本缺乏预见能力,概算超支幅度太大,立项时的总概算为91758亿元,实际投入14427亿元,超额572,其中75个项目超概算,占93,可见决策质量之低;工期延长项目占63,实际竣工期超过计划期占57,平均每个项目的延长期多达16.7个月,最长的延期5年;预算内投资仅占11,多渠道筹资的融资成本不低,财政约束力严重不足;项目未达到设计生产能力的占37,除11个
11、在1995年竣工投产的收入情况还不便统计外,70个项目处于亏损局面的28个,占40;项目的平均资产负债率75,负债率80以上的项目35个,100的10个。平均利税率偏低,据对62个项目的统计,平均投资利税率为8%,其中投资利税率为负数的16个,占26。虽然这些项目提供了就业机会,创造了一定的经济和社会价值,但项目的财务成本太高。 其次,经常性支出出现了大量的空耗现象。有效的经常支出是实现了外部性为零,就是说没有人能在财政帐面获得终身有保障的“免费午餐”。 但 1978年一1994年间,我国行政人员猛增到1007万人,行政支出共增长了15.02倍,而同期总支出、基本建设、文教和国防费用仅增长了4
12、.67倍、2.39倍、9.22倍和2.28倍,行政支出比所列4项平均值高出10.39倍。80年代以来,行政部门雇员增长了111,而同期人口只增长了21。另据国家统计局1996年初统计(见下表)这种持续膨胀的势头没有降低趋势。如果按照国家科委的调查,企业富余人员占40,同比推算行政、事业单位也不会少于1200万冗员,在财政不能摆脱部门利益平衡和分配相互攀比机制的作用下,高代价的“白搭车”在经常项目中有增无减。因此带来的连带损失是减少了大量可用于经济建的资金,这对一个发展中国家来说是相当不利的。 行政、事业、企业就业总量趋势大 在职人数(万) 增加(减少数万) 国有企业 7336.2 -128 事
13、业单位 2502.8 101 行政单位 1070 25.3(二)岁人成本和总量偏高。税款征收入库过程中所发生的一切费用均可称为征税成本,成本率是衡量岁入效率的基本指标。发达国家的征税成本一般在2以下,按照这样的成本率,我国的税收成本肯定是高的,甚至一省一地的征税成本都差别很大。据一项调查显示,某省1995年全省平均成本收入率5.31,在全省136个县市分局中,成本收入率最低的仅为0.21,成本收入率超过10的有56个单位,成本收入率达2030%的12个单位,成本收入率达3040的有3个单位。特别是这种成本高的现象仍然有继续上升的势头,下表可见,征税成本的升幅连续高于税收收入的增长水平。成本上升
14、突出表现在公务、业务和其它支出比重高(见下图占总支出的32%)。这在全国可能不是个别现象。岁入偏高还伴随着另外两个现象:税收结构不尽合理(见下表),根据1996年一1997年资料,我国个人所得税开征滞后,一些应征税种不能及时出台,企业税负偏高,但税外加征已经大致与正税持平,加总的结果是我国税负整体水平不低。高成本支撑的总量攀高的岁入,减少了税入净值,不合理的征收结构加剧了分配不公,连带的损失是挤出了更有效率的投资和消费活动。1994年1995年征税成本变动情况 单位:% 年度 人均税收收入增长 人均征税成本升幅 成本收入率升幅 1994 20.6 39.83 16.6 1995 23.94 3
15、2.35 6.8资料来源:财政研究1997年第5期,第29页。个人所得税 社保税 公司所得税 增值销售税 消费税 贸易税 财产税 其他税收 工业国家 28 28 8 16 10 3 3 4 发展中国家 11 6 18 14 13 29 3 6 亚洲 15 0 17 16 16 31 1 4 欧洲 15 18 7 21 9 17 2 11 西半球 8 12 14 14 18 21 3 10 中国 1.5 14 46 11 6 8我国的税外收入同样具有成本偏高的特点,保持在2500亿水平上下的债务,发债成本大约在400亿元以上,国债很可能变成代价高昂的岁入,尤其是国债的运用能力不高,对债务的依赖度
16、越高,岁入的净成本就越大。1996年的还本付息已经上升到1314.4亿元,而1996年的内债发行规模不过2000多亿元,生息国债因之减少。不规范的各类收费成本同样不低。 (三)结构失调降低了目标水平。我国财政收支连年执行赤字政策,高成本换来的收入支撑着存在大量外部性的经常性支出和质量欠佳的资本项目,削弱了总供给和总需求能力。预算内与预算外收入失调,经常性支出的存量结构失调,支出增量的结构也失去调整余地,国债规模和税负水平双增长与GDP增长速度缺乏稳定的比例都客观地影响了效率水平。在支出结构方面,公用经费膨胀侵蚀了经常项目执行目标的能力,行政开支的会议费每年以20的速度增长,企业用于协助、赞助的
17、会议费占企业管理费的25,公费旅游、公款吃喝、超标购车更难以计数。同时,欠发达地区间行政支出与经济发展呈现逆向增长的迹象越加明显,经常性支出结构没有缓解地区不平衡的余地。1990年3个直辖市的人均财政支出与四川、河南、安徽、湖南、贵州等省比较,差距在300500元,到1995年扩大到750元1600元。在地方财政支出结构方面,虽然中西部地区用于科教文卫的支出比重有所上升,但人均支出水平却大大低于东部地区,四川人均科教文卫支出1978年、1990年仅为7.8元、27.5元,北京则为28.7元,147.9元。财政支出的结构效率在很大程度上还取决于中央向地方的转移支付质量。以1994年为例,中央政府
18、向地方政府净转移支付是1700亿元,其中大部分为无条件转移支付。当这些转移支付在设计上缺乏对地方财政能力和需求的客观测度时,支付归宿也就不会更好执行缓解差距的目标。 我国财政支出的存量结构是根据维持既定利益格局确定的,由下表可见,各项支出的比重原本不尽合理,但除了几项有限的零增长外,增量支出原则上仍然在按照基数分配,1994年1996年财政存量、增量支出比例和增长率存量支出比重 增量支出比重 年均增长率 1国内基本建设 11.7 12.7 15.3 2挖潜、新产品试制 7.55 7.5 3地质勘探 1.03 11.8 4支农和支农事业费 6.65 5.7 16.4 5城市维护和建设支出 4.1
19、5 4.2 19.5 6文、教科卫事业费 21.43 22.7 21.2 其小:教育事业费 12.88 14.6 23.0 7国防费 9.28 8.9 19.1 8行政管理费 7.88 8.1 20.4 9公、检、法 4.18 6.8 34.0 10武警经费 1.1 20.7 11价格补贴 5.75 4.7 14.9 12其它支出 19.3 26.2 27.0一些理应削减的项目反而有所增加。尽管存在统计口径和基础数据不全的困难,考虑到我国国有资产的绝对优势,政府税外收入偏高确实存在挤出效应,而预算内收入偏低的特性决定了(参见图表下)政府尤其是中央政府调整经济结构和国民收入再分配的财力支持不足,
20、改善经济结构的能力低下。据调查,我国工农业增长的不均衡问题严重,用不变价格计算, 1978年第一与第二产业的产出比为1:1.72,到1995年扩大为1:5.01;两者的增长速度也很悬殊,1993年我国农业增长速度为4.7,而工业增长速度为20.1; 1994年农业增长速度为4.0,而工业为18.9。我国第一产业的劳动生产率和产值远远落后于第二、三产业,第三产业又落后于第二产业,农业基础仍然薄弱。按照比较劳动生产率某产业的比较劳动生产率:某产业产值占GDP的比重一该产业劳动力收费 税收与GDP对比分析表年份 收费收入(亿元) 税收收入(亿元) 收费占GDP比 税收占GDP比 1985 233.2
21、1 2040.79 2.6 22.8 1990 760 2821.86 4.l 15.2 1993 1432.5 4255.30 4.1 12.3 1995 3843 6038.04 6.6 10.3 1996 6000 6901.35 8.8 8.8占总劳动力的比重)的结构要求。随着人均收入水平的提高,第一产业的劳动生产率会趋于稳定,在进入较高水平后会明显上升,第二、第三产业的比较劳动生产率明显下降;而且当第一产业的比较劳动生产率接近第二、第三产业的比较劳动生产率时,产业结构的效率水平较高。但我国第一产业的劳动生产率出现了下降趋势,第二产业在经历了持续的走低后略有上升,只有第三产业的上升幅度
22、波动较小趋于稳定。 (四)社会分配有失公正。政府岁入除了满足公共支出外,还要以尽可能低的成本履行分配公正的目标。1992年1996年城乡收入差距创造了建国以来最大的缺口。储蓄是收入的函数,城乡存款差距悬殊表明城乡的收入差距在扩大,拥有10亿人口农村的相对低储蓄水平意味着人均收入低(见图表下)。我国财政的分配效应既没有显著地缩小城乡差别,也没有将国际公认的不平等系数降到最低限度,贫富差距已处在基尼系数中等稍上不平等国家行列,按照五等份划分,与20个高收入国家平均值比,我国出现两高一低的特点:高收入(消费)部分占去的总收入(消费)份额超过了发达国家该等份,低收入(消费)部分占去的份额之少也超过发达
23、国家,唯独中间部分相对较低(见下表),考虑到高收入层的“灰色收入”难以统计在内,实际差距可能更大,社会优越性不能得到充分的体现。这样的分配格局是财政职能弱化的必然结果。城乡居民存款总濒 城镇居民存款总额 农村居民存款总额 1992 11545 8678 2867 1993 15204 11627 3576 1994 21519 16703 4816 1995 29662 23467 6196 1996 38520 30850 7671收入或消费的百分比分额 吉尼指数 最低的10% 最低的20% 第二个五等份 第三个五等份 第四个五等份 最高的10% 最高的20%中国 41.5 2.2 5.5
24、9.8 14.9 22.3 47.5 30.9 发达国家 6.23 11.93 17.3 23.865 38.825 24.945(五)政策协调业绩欠佳。有效的财政和货币政策配合在于政府决策部门能够精细策划、合理预期。为了缓解通货膨胀造成的压力,近年宏观调控力主贯彻适度从紧的财政和货币政策,但实际执行的是逐渐扩大举债规模和银行连续降息的扩张国策。货币和财政政策紧则双紧、松则同时松动是经济周期发生的直接原因,经济周期是一切浪费中最具破坏力的浪费。这剂药的调配缺乏对市场的自动调节能力的准确估计,计划经济观念仍然根深蒂固地指导着已经逐渐市场化的宏观经济运行。缺乏对经济运行趋势基于正确统计的分析也是这
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