行政问责制建构论文.docx
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1、第 1 页 行政问责制建构论文 特征码 QCKWImOwlseXKjoHVTLs 摘要: 目前在我国绝大多数行政机关中实行的是同体问责制, 同体问责主体设置单一、缺乏制衡,存在着问责范围窄、问责 力度弱、问责效用差等缺陷。异体多元行政问责的价值理念是 近代民主政治发展和共产党立党为公、执政为民思想的反映。 构建以共产党为核心、人大为中枢,民主党派、社会团体、舆 论媒体和公民广泛参与的多元主体问责体系是多元问责价值理 念的现实要求。要实现由同体问责向多元主体问责的转变,就 必须实现体系的制度化与法律化,着力培植多元问责土壤,培 养公民问责意识,完善多元主体问责机制,形成多元主体问责 网络,确保行
2、政问责制的有效实施。 关键词: 行政问责制; 异体多元; 执政理念 自从行政问责制提出并实施以来,中央和地方各级政府先 后颁布了一些条例、法规、规定、办法,通过行政问责追究了 第 2 页 某些官员的责任,这在一定程度上整肃了官场之风,对行政权 力的正确行使,增强监督合力与实效起到了一定作用。但是, 就总体而言,行政问责制的推行与实施还存在着较大的困难和 阻力,其中原因也是多方面的。我们认为,行政问责主体的同 体单一化是其重要原因之一,而行政问责主体从同体单一向异 体多元的转化是行政问责制发展的必然趋势。本文着重阐述异 体多元行政问责制的价值理念及其构建问题。 一、 从同体单一向异体多元 问责制
3、转变的必然 同体单一问责是指在行政问责制的体系设计中,问责的主 体是行政系统内的机关和相关人员,问责只是在行政系统内部 进行,与非行政的外部机关、团体、组织无关或关系不大。目 前,在我国绝大多数行政机关中实行的问责制主要是同体单一 问责,主要有纵向问责、横向问责和专门机关问责等类型。纵 向问责主要指本部门内上级对下级的问责;横向问责主要指本 部门内不同职能部门之间的问责;专门机关问责是指系统内特 设的行政监督机构进行问责,其相同之处都是问责主体单一。 行政问责制作为学术语境专用话语是一个舶来品。20XX 年“非典”之后,对它在理论和实践的研究方面有了较大的进 展,并且在行政权力监督、责任追究等
4、方面发挥了积极的作用。 应当看到,同体问责是一种主体单一的问责方式,问责方式主 第 3 页 要是行政系统内的上级机构或领导 对下一级或同一部门内相关机构对责任的追究。同体问责 有直接性、低成本、好操作、可控制的特点,它是现行行政问 责体系中一种较为常见的问责形式。但是,同体问责的缺陷也 很明显,主要表现为:一是问责体制不科学。同体问责的主体 设置比较单一,缺乏制衡。它主要是行政系统内的问责,对体 系中更高一层行政权力往往缺乏有效问责,也就是人们常说的 “一把手”的权力监督与制约问题同体问责无法有效的解决。 单一问责主体设置还取决于政府官员的素质,特别是处于主要 领导岗位上的干部的素质,直接影响
5、着行政问责的效果。个人 的责任心强,敢于和善于承担责任,就会更多地将个人行为置 于问责框架下,对自己的行为后果负责;相反,就会凌驾于组 织、制度之上,将责任视为儿戏,同体问责约束力就弱。依靠 个人修养的制度设计很容易造成官员行为的出轨。二是问责范 围较窄。同体问责易形成问责的内容狭窄,很多官员把问责的 范围仅仅锁定在举报、重大事故、媒体曝光,或者上级指定查 处的人或事上,导致问责消极被动,使得行政问责难以常态化, 问责成了一种无奈的应付行为。加之,很多官员对行政问责的 内容缺乏全面的了解,认为问责只是针对特定人、特定事的, 或有重大违法乱纪事件发生时才适用的,而属于日常行政职责 范围内关系公众
6、切身利益、影响小的事件往往被问责所忽视, 以至于造成了“不求有功,但求无过”的庸官, “大错不犯、无 第 4 页 所事事”的昏官则无法被问责的现象。三是问责力度较弱。首 先,同一行政系统内部的纵向同体,导致下级只看重上级关注的 问题与领域,甚至存在着为了投其所好或为了本部门利益,而 有意规避和推卸所应承担的责任,这在客观上弱化了问责力度。 同一行政系统内上级对下级问责还容易把个人感情掺杂在问责 过程中,在一定程度上存在着避重就轻、有意袒护和息事宁人 的现象,上一级的问责主体常常成为下级的保护伞和庇护神。 其次,同一行政系统内横向存在的不同部门,由于同处于一个 利益共同体中,都是对同一个行政首长
7、负责,各部门之间的关 系复杂、利益紧密相关,造成问责中领导的意志和部门之间的 利害关系影响很大、考虑过多,使问责力度大打折扣。最后, 同一行政系统内部设立的专门问责机构,相对来说职责与任务 更加明确,能够解决某些问责主体缺位的问题。但是,问题在 于这样的问责机构还是行政系统内部的机构,行政隶属于本部 门领导,其问责的独立性仍然要受到本系统领导的左右,受到 部门内部各种力量的制约,使问责阻力较大,问责结果往往流 于形式。四是问责效用难以发挥。问责的效用在于能够使公务 员的失责行为得以追究,并给予相应的处罚,以达到警戒预防 的作用。惩罚只是手段,使责任得以切实履行才是目的,而同 体问责却使问责效用
8、难以全面发挥。由于本系统、本部门内的 同体问责缺乏透明性,甚至存在暗箱操作的行为,会使行政官 员在承担责任时避重就轻,以引咎辞职、组织处理、行政处分 第 5 页 的方式来规避法律责任,使问责的真正目的难以实现;失责行 为难以界定,责任的真正承担者难以惩罚,惩罚的措施也难以 达到警戒的目的。五是问责缺乏程序性制度设计。在同体行政 问责制中,往往由权力大的人来确定和追究权力小的人的责任, 实际运作的结果是权力小的人,责任越大;权力大的人,责任 越小。究其原因,就是因为缺乏程序性的制度设计,同体问责 主体对问责的启动、内容、方式、结果、效能的规定实际上不 清楚。如果存在程序性的制度设计,问责的启动是
9、根据原则、 按程序来进行的,就能避免了强者对责任的推卸与规避,对作 为弱者的被问责方权力的保护也就有了依据。 1目前同体单 一问责中存在的职责不清、实效不大的主要原因之一就是缺乏 程序性的制度设计。 总之,同体问责由于本身主体的单一性造成了众多的缺 陷,很难适应当今中国特色社会主义民主政治的发展,与建立 责任政府、法治政府、服务政府的要求相去甚远。从行政问责 制的长远发展方向和趋势来看,实现从同体单一主体向异体多 元主体问责的转变是一种必然趋势。 二、 异体多元行政问责的价值理念 异体多元行政问责是指在行政问责中问责的主体有多个, 并且处在不同的社会组织和系统内,主要包括执政党、国家权 第 6
10、 页 力机关、行政机关、新闻媒体、民主党派、公民等。从广义上 说,它包括同体问责和异体问责。西方一些国家在民主政治建 设中关于多元主体问责有较完整的论述,认为政府官员要受到 四种力量的问责:一是民主授权的最高权力机关,二是政府专 门的监督机构,三是行政系统内部机构,四是政府之外的监督 系统,如司法、公众、舆论等。这种问责不仅是系统内的问责, 更是系统外的问责。这种以异体问责为主,同体问责为辅,两 者相结合构成的问责体系,可以较好地实现民众对政府的监督 问责。异体多元行政问责的价值理念是指在行政问责中遵循和 体现的民主政治建设的核心价值观。西方国家与我国在异体多 元行政问责中的核心价值观是不同的
11、,所表现的价值理念也是 有差异的。 异体多元问责是问责制进一步的发展,是民主政治发展的 必然结果。西方国家的多元主体问责理论是建立在政治市场和 经济人假设基础上的,认为政治家和官僚同样是自私的,都会 追求自身利益的最大化,政府权力容易被滥用,所以人民要对 政府进行限制,否则政府官员很容易背离选民利益,走向民主 的对立面,造成公共资源的浪费。行政问责的基本理念是实现 从对上负责向对下负责的转变,这源于现代政府责任的内涵, 即现代政府的政策和行为必须以人民的意志为转移,对人民负 责,因为“只有受治者同治理者的关系遵循国家服务于公民而 第 7 页 不是公民服务于国家,政府为人民而存在而不是相反的原则
12、时, 才有民主制度存在” 2 。这也是行政问责制作为一种民主诉求 和政治制度产生的理论依据和现实根源。多元主体问责的价值 理念是主权在民的思想。人民主权论是现代国家的基础政治理 论。卢梭认为,人民通过出让部分个人权利缔结成国家,国家 的主权属于全体人民,人民通过政府来行使权利,并用法律来 限制政府权利的滥用,因而政府的权利属于人民,政府的目的 在于服务人民。人民通过选举用议会制来监督政府,媒体通过 自身的特点来揭发政府的不良行为,人民通过成立团体或是行 使个人权利来质疑政府的不合理行为,如此问责的主体便走向 了异体化和多元化。 在我国,异体多元主体问责的价值理念是立党为公、执 政为民。我们党把
13、立党为公、执政为民的理念作为自己的最根 本的执政思想。立党为公还是立党为私,这是无产阶级政党区 别于其他政党的分水岭。立党为公、执政为民,是中国共产党 的本质特征,是我们党在长期的革命和建设中始终坚持的一贯 思想。毛泽东同志说:“共产党人的一切言论行动,必须以合 乎最广大人民群众的最大利益,为最广大人民群众所拥护为最 高标准。 ”3 “我们的责任是向人民负责,每句话,每个行动, 每项政策,都要符合人民的利益。 ”4邓小平同志指出,全党 要始终把人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、 人民答应不答应作为党的一切工作的出发点和归宿点。 “中国共 第 8 页 产党员的含意或任务,如果用概括
14、的语言来说,只有两句话: 全心全意为人民服务,一切以人民利益作为每一个党员的最高 准绳。 ”5江泽民同志强调指出:“全党同志的一切工作都是 全心全意为人民服务的,都是为了实现好、发展好和维护好人 民的利益。 ”6胡锦涛总书记在“十七大”报告中也指出: “我们党的根本宗旨是全心全意为人民服务,党的一切奋斗和 工作都是为了造福人民,要始终把实现好、维护好、发展好最 广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点, 做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。 ” 7立党为公,执政为民,就必须监督政府的行为。为了更好 地监督政府,就必须让人民用更多的形式来监督政府,而多元 主体问责就
15、是监督问责的最佳选择。立党为公,执政为民,就 成为了问责主体异体化和多元化的价值理念。 20XX 年“两会”期间,国务院总理温家宝在政府工作 报告中强调, “有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿” 。 20XX 年,在部署加快推进政府职能转变和管理创新工作时,他 又 明确提出, “增强责任感和使命感,努力建设法治政府、服 务政府、责任政府和效能政府” 。责任行政是现代民主政治的诉 求,民主政治要求政府必须是负责的。责任政府是现代民主政 治的价值导向,是一种对政府公共管理进行民主控制的制度安 排。作为民主政治的一种基本价值导向,责任政府理念要求政 第 9 页 府必须回应社会和民众的要求并加以满足,
16、必须积极地履行其 社会义务和职责;作为一种制度安排,责任政府意味着要保证 政府责任实现的责任控制机制,意味着要强化对行政权力的监 督和制约,如立法监督、司法、舆论、公民监督等等8 。问 责制是责任政府实现的有效途径,而多元化的问责主体是问责 制的内在要求,问责主体的异体化多元化是责任政府的必然要 求。 近年来,公共行政所提出的 “善治”理念,也为多元问 责主体提供了一种价值解说。善治理论认为国家治理的主体不 应该是单一的,而是多元化的,多元主体之间是权利依赖与合 作的关系。它表现在机制上必然是一种资助自治的网络,这一 网络要求各种治理主体都要放弃自己的部分权利,依靠各自的 优势和资源,通过对话
17、来增进理解,确立共同目标并相互信任、 相互鼓励并共同承担风险,最终建立一种公共事务的管理联合 体。 9善治的理念是以公民权利为基础,体现民主社会的发 展,这个理念有助于公民社会的成长,促进民主多元化,加强 对政府的监督。善治理论要求政府的监督必须是多元的、网络 的,这也为多元主体问责提供了理论支持。 当前,在我国民主政治建设和政府体制改革的过程中, 异体多元问责制的发展有其必然性。一方面,多元主体问责是 防止行政权利滥用的客观要求。行政权力具有管理领域广、能 动性强、自由裁量权大、可以强制实施等特点,是最容易违法 第 10 页 或滥用的一种权力。由于行政权利掌控着国家资源,如果利用 不当,很容
18、易造成行政机构膨胀,资源浪费,导致寻租行为的 发生。因此 “行政权的行使与其公益目的的相偏离的现象是无 法完全避免的” 10 。孟德斯鸠认为,有权力的人们会使用权 力一直到遇到界限的地方才休止11 。只有用权力制约权力, 才能达到平衡。而多元主体问责的制度安排能够较好地制约行 政权力的扩张和滥用,而行政权力本身的特点就决定了问责主 体必须是多元的。另一方面,多元主体问责是弥补同体问责缺 陷的必然选择。同体问责在实践中的诸多缺陷,可以由多元主 体问责来弥补。第一,多元主体问责可以减少人情行政。单一 的同体问责易造成人情行政,造成行政责任的隐瞒,而多元主 体的问责将问责的权力交给多个主体,因而减少
19、了由于上级领 导的偏好而造成行政责任的隐瞒。第二,多元主体问责可以明 显提高问责的效果。由于监督是多方面的,行政官员就会时刻 约束和检点自己的行为,否则就会被问责,这样就在日常行政 行为过程中实现了行政责任的明晰化,达到了通过行政问责提 高行政效率的目的,更好地服务于人民。第三,多元主体问责 可以弥补同体问责的制度缺陷。同体问责制下同一行政系统中 的行政一把手,由于缺乏相对独立的监督主体,常陷入无人问 责的境地。而多元主体问责能很好地解决体制内最高领导无人 问责的问题,把行政问责的主体从同体扩展到了系统外的异体, 且问责主体不是一个而是多个,各个层级的首长和官员都是问 第 11 页 责的对象,
20、从而可以从制度上保证问责制的有效实施。 三、 异体多元行政问责制的构建 从全国范围行政问责制实践的情况看,问责的主体还主 要是强调同体问责,各地很少有关于异体问责的规定,更不用 说多元主体问责。所以当前主要的任务是从建设中国特色社会 主义政治文明和实现政府自身改革出发,构建异体多元行政问 责体系,为行政问责制的有效实行提供理论指导。 1. 构建异体多元的行政问责体系 根据我国社会主义市场经济发展的现状和当前的政治体 制改革的需要,我国的异体多元问责体系必须建立在五种力量 之上,政府行政行为要受到这五种力量的问责。第一种力量是 我国的执政党共产党;第二种力量是国家权力机关人 民代表大会;第三种力
21、量是行政系统内的主管部门和专门机关; 第四种力量是民主党派;第五种力量是来自新闻媒体、社会团 体和公民等。这五种力量相互补充共同构成我国行政问责主体 的立体网络,形成多元主体问责的格局。 要构建异体多元问责主体体系,需要有主有次,有所侧 重的逐步推进。体系构建必须以共产党为领导核心,人大为问 责主体中枢,并充分发挥公民和新闻媒体的舆论监督作用,增 强民主党派参政议政和民主监督的力度,加大司法审查的力度。 第 12 页 如此的制度安排是由中国特色社会主义的具体国情和五种主体 力量的各自特点决定的。 第一,共产党是多元问责主体的领导核心。中国共产党 是我国的执政党,是中国特色社会主义事业的领导核心
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