关于民间组织管理工作现状的调研.docx

第 1 页 关于民间组织管理工作现状的调研 特征码 nlVnAtXTKzdHRhvSYTUJ 完善民间组织治理体制 促进民间组织健康 发展 随着我市经济的持续快速发展和政府改革的稳步推进，民间非 营利组织迅速成长并日益壮大起来。*部落 他们在调动社会资 源、提供公共服务、维护社会稳定、协调社会关系、促进经济 发展、创造就业机会等方面发挥着重要作用，特别是在扶助弱 势群体和开展各种公益性的社会福利服务方面，发挥着政府与 市场所难以取代的积极作用。但是，在其发育和成长过程中也 暴露出一些亟待解决的问题，制约着民间非营利组织的健康发 展。下面我从民间组织的发展与现状，近年来我们所做的工作 以及存在的问题和建议等方面作一阐述，供调研组参考。 第 2 页 一、民间组织的由来 1996 年，中央从完善我国社会组织管理格局的角度出发，决定 把民办非企业单位（当时的“民办事业单位” ）交由民政部门进 行统一归口登记。8 月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出 了关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知 ，肯 定了民间组织的作用，明确了民间组织管理工作的一系列方针 和原则，提出了民间组织管理工作的任务。这一文件明确了民 间组织包括社团和民办非企业单位两种组织，登记管理统一由 民政部门负责。 1998 年 6 月，在国务院机构改革中，批准成立了民政部民间组 织管理局。10 月，国务院发布了民办非企业单位登记管理暂 行条例和修订的社会团体登记管理条例 。这两个条例对社 团和民非单位分别作了界定，确立了各自的组织特征和法律地 位；规定了对社团和民非单位实行登记管理机关与业务主管单 位双重负责的管理体制和分级登记管理体制，同时明确了登记 管理机关与业务主管单位各自的职责；完善了登记条件和登记 第 3 页 程序，保障了社团和民非单位的合法权益；规范了社团和民非 单位的基本行为，强化了以章程为核心的自律管理机制；明确 了对违法行为和非法组织的处罚措施。至此，我国民间组织管 理有了重要的法规依据，走上了日益规范化的道路。 按国务院民办非企业单位登记管理暂行条例 ，民办非企业单 位定性为：企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民 个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社 会组织。 二、我市民间组织管理的基本情况 加强民间组织管理，维护社会和政治的稳定，促进经济和社会 协调发展，是民间组织管理部门的重要任务。我市现有民办非 企业单位 3200 多家（其中市属民办非企业单位 282 家） ，涉及 教育、劳动、科技、体育、文化、卫生、民政、中介服务等多 第 4 页 个领域，管理工作任务重、难度大。市民间组织管理局围绕我 市经济建设，坚持培育发展和监督管理并重的方针，把工作重 心从盲目追求数量转移到提高民间组织的整体质量上来。在做 好日常登记管理和年检的同时，较好地贯彻了民政部、省民政 厅有关文件精神，开展了全市民办非企业单位自律与诚信建设 活动和专项执法检查，促进了民间组织的规范健康发展。 （一）抓好双重负责、分级管理的民间组织体制建设。根据中 央有关文件规定，民间组织管理实行登记管理机关与业务主管 单位双重负责的管理体制，按民间组织活动地域分级登记管理。 登记管理机关负责对民非单位进行宏观管理和执法监督，业务 主管单位负责对民非单位进行日常业务管理。多年来，我们认 真贯彻执行有关民非单位管理的政策法规，经常主动与业务主 管单位沟通情况，各负其责、密切配合，切实加强了民非单位 的管理。同时，严格按照分级管理的原则，该哪一级登记管理 的由哪一级登记管理，明晰责任，该上交的上交，该下放的下 放。 第 5 页 （二）做好民办非企业单位年检工作。对民非单位进行年度检 查是政策法规赋予民间组织管理部门的职责和主要管理手段， 同时，也是我们掌握民办非企业单位运转情况、加强与民间组 织联系的必要措施。根据暂行条例的规定，每年年检我们 主要检查民间组织的遵纪守法、照章（程）办事、履行登记手 续、财务管理和从事活动的情况。今年是对民办非企业单位进 行年检的第三年和财务审计的第二年，针对不同情况，我们打 破常规，采取了灵活的年检办法，区别情况分类对待，经与业 务主管单位协商，分别牵头召开了文化、科技、体育、综合类 民非单位年检动员部署会议，统一发放了年检材料、年检说明 和会计师事务所的“明白纸” 。通过业务主管部门、登记管理机 关和会计师事务所三家联合讲课的方式，将今年年检的要求、 报送时间和有关事项以及财务审计的情况等有关内容一一说明。 对其他未开年检会的民非单位，通过电话通知的办法，逐一解 释年检要求和内容。 （三）开展全市民办非企业单位诚信建设活动。民间组织管理 工作的原则之一就是抓培育发展，帮助民间组织建立自律机制， 依法规范自己的行为，在章程规定的宗旨和业务范围内开展活 动。由于民办非企业单位产生和发展的时间不长，相关的法律 第 6 页 法规和配套政策还不够健全完善，在发展过程中还存在一些问 题，主要表现为：法制观念淡薄，社会责任和社会公益意识不 强，营利化倾向较重，内部管理制度不够完善，组织行为不规 范，自律机制不健全，信誉缺失等。为进一步促进我市民非单 位健康持续发展，规范民非单位行为，提高民非单位社会地位， 使其逐步走上法制化规范化的发展道路，根据民政部关于开 展民办非企业单位自律和诚信建设活动的通知精神和省厅的 安排部署，我们在全市民办非企业单位中开展了诚信建设活动。 截至目前，已有 100 多家市属民非单位响应了倡议，有的开展 了多种形式的社会公益活动，诚信建设开展得有声有色。 （四）开展民办非企业单位管理专项执法检查活动。民间组织 管理的另一个重要原则就是抓监督管理，依法查处民办非企业 单位的违法行为，打击非法民间组织，确保民间组织队伍的纯 洁性，确保社会政治稳定。为营造良好的民间组织发展氛围， 根据国务院民办非企业单位登记管理暂行条例和民政部 取缔非法民间组织暂行办法 ，自 5 月中旬开始，我们会同政 策法规处、县（市）区民政局，与有关业务主管单位密切协同， 对全市进行了民非单位管理执法集中查处活动。共查处 200 多 个民非单位，有效打击了非法民间组织，进一步规范了民非单 第 7 页 位行为，起到了教育、警示和威慑的作用，受到了社会各界和 广大群众的好评。省、市多家媒体都进行了报道。 （五）举办民间非营利组织会计制度培训班。为贯彻落实财政 部、民政部“关于认真贯彻实施民间非营利组织会计制度 的通知”精神和省民政厅民间组织管理局的统一要求，我们将 于近期会同财政局对全市民非单位的会计人员进行一次新会计 制度的培训，确保民间组织健康顺利发展。 三、存在的问题及建议 近年来，通过登记管理机关和相关部门的努力，基本理顺了民 办非企业单位的管理体制，扭转了统一归口登记前政出多门、 职责不清、管理无序的局面，初步建立了民办非企业单位登记 管理的政策法规体系，进一步完善了民间组织管理格局。但同 时，也暴露了一些问题和不足。 第 8 页 （一）体制不完善，监督管理不到位。 20XX 年批准设立的市民间组织管理局是全额拨款的事业单位， 隶属市民政局，是全市民间组织的登记管理机关，负责全市民 间组织的登记和年度检查，监督民间组织活动，依法查处民间 组织的违法活动和非法组织。对民间组织进行监督管理和开展 执法活动是登记管理机关的一项重要职能。 行政许可法实施 后，虽然是登记管理机关但却没有执法权，缺乏行政执法的基 本职能，难以做到依法行政，外出执法必须协同政策法规处一 起行动，管理力量薄弱，监管不到位，矛盾突出。国家、省级 民间组织管理局都是行政部门，青岛市民间组织管理局也是行 政部门，而济南不是，管理起来难度较大。为确保上下对口， 理顺关系，建议编制部门将民间组织管理局的社团管理处和民 非单位登记管理处两个业务处并入市民政局，由事业编制改为 行政编制，并成立专门的执法督察队伍。 第 9 页 （二）法律法规不健全、政策环境不完善。 我国虽然制定了民办非企业单位登记管理暂行条例 ，但法规 仍然不够健全，现行登记管理条例在很多具体问题上缺乏明晰 的界定和具体可操作性的规定。 一是立法层次比较低。民非单位综合了社会服务的各个部门， 涉及除生产、经营领域以外的全部行业，是一个庞大的社会组 织。而有关民非单位管理方面的法规只有民办非企业单位登 记管理暂行条例 ，且是暂行性行 zd 规，层次较低，缺乏应有 的法律效力。如， 暂行条例和民办教育促进法比较，前 者调整范围大于后者，而效力却低于后者，极不协调。 二是暂行条例滞后，问题重重。其一， 暂行条例缺乏关 于民办非企业单位培育发展的具体政策措施。其二， 暂行条例 第 10 页 与民办教育促进法在许多问题上不衔接、不统一。 民办教 育促进法中规定所谓社会力量办学指利用“非财政性教育经 费” ，与暂行条例有冲突之处。财政部颁布的民间非营利 组织会计制度中关于非营利组织得不能有任何经济回报的规 定与民办教育促进法规定可以回报、奖励的规定冲突。其 三，有关民非单位名称的问题与教育、卫生部门的政策法规也 存在冲突。 因此，建议尽快修订国务院暂行条例或制定作为基本法的 民办非企业单位法 ，对民办非企业单位的基本问题，如民非 单位的设立、组织和活动、资产与财务管理、管理与监督、扶 持与奖励、变更与终止以及违法者的法律责任等，作出明确的 规定，并在有关立法中加强对民非单位的调整，明确其法律地 位。 （三）民办非企业单位的界定不准确，缺乏科学的评估标准。 第 11 页 暂行条例将民办非企业单位界定为“从事非营利性社会服 务活动的社会组织” 。这种非营利性活动的界定在实际工作中很 难把握，没有一个固定的标准，而且工商部门与民政部门对营 利与非营利的理解不一致，管理冲突频发，出现了工商行政管 理部门查处民政部门登记的民非单位的现象。原因是民非单位 的活动有了所谓的“收益” 。民非单位无所适从，既不利于管理 工作，也不利于民非单位的发展。事实上，区分营利与非营利 的根本不在是否营利，而在营利如何分配。尽管国家在保证民 非单位的“非营利性”的性质上，从宏观角度给予了明确规定， 但登记管理机关在履行职责时缺乏明显针对非营利性的有效制 度和具体标准，具体工作很难操作。因此，建议逐步建立科学 性与可行性兼顾的非营利性评估机制，其中应包括健全的评估 制度和详细的评估标准。 （四）缺乏相应的优惠政策，阻碍民办非企业单位的发展。 为确保民非单位的非营利性，国家规定，民非单位的盈余资金 第 12 页 不得在成员中分配，只能用于事业发展，注销后财产不得私分， 必须全部用于社会公益事业。但国家又无与企业相区别的特殊 优惠政策，投资者不能取得任何经济回报，不享有资产所有权， 导致了非营利性民办机构和在工商部门登记的经营性民办机构 难以界定和区分，严重阻碍民办非企业单位的发展。为促进民 非单位的发展，必须有一定的优惠政策。建议尽快完善税收、 土地、社会保障等各项优惠政策。 （五）设置民办非企业单位双重管理体制存在不协调。 民非单位登记管理工作是一项社会系统工程。在当时的背景下， 由于民非单位发展不平衡、自律性差、管理手段不足，单纯的 依靠业务主管部门或者登记管理机关都不能确保管理的效果。 因此，当时条件下设置民非单位双重管理体制是有积极意义的， 发挥了好的作用。但是，随着时代的发展，双重管理暴露出来 的矛盾和问题也越来越多，政策法规的不协调、不衔接，甚至 冲突都严重制约了民非单位的发展。很多新兴领域有社会需求 的民非单位由于没有业务主管单位，无法登记。 行政许可法 第 13 页 实施后，许多原来的业务主管部门没有了许可权，有许可权的 部门由于不允许收费，态度不积极，造成了一些民非单位没有 业务主管部门，无法按规定年检。因此，建议适时调整双重管 理体制，由登记管理机关一家负责民非单位的登记和管理。