浅谈建立健全全国统一的机关事业单位养老保险制度.docx

第 1 页 浅谈建立健全全国统一的机关事业单位养老保险制度 特征码 YQfntBVzQjiqSlPflANq 养老保险是国家通过立法形式，采取强制手段，对国民 收入进行分配和再分配，在劳动者达到国家规定的解除劳动义 务的劳动年龄界限，或因年老而丧失劳动能力时，国家和社会 依照法律规定为保障老年人基本生活而给予物质帮助的一种社 会保障制度。养老是人人都要面临的问题，所有单位都应建立 养老保险制度，按照国家、集体、个人共同负担和权利与义务 对等的原则，筹集养老保险基金，确保每一位劳动者都有公平 合理的养老保障。 我国的养老保险制度改革已进行了 20 余年，成就很大，但 在打破计划经济旧体制的同时，适应市场经济要求的新型社会 保障体系还不成熟，主要表现为社会保障网的残缺、政策的不 稳定和社会保障待遇无法全部兑现。20 世纪 80 年代中期，养 老保险制度改革从企业开始，由县级统筹逐步过渡到市级统筹 和省级统筹。1997 年，国务院颁布关于建立统一的企业职工 基本养老保险制度的决定 ，标志着我国企业职工已基本建立起 比较完善的基本养老保险制度。但是机关事业单位的养老保险 第 2 页 制度改革相对滞后，从改革试点十年来的情况看，工作中仍然 存在许多困难和问题，亟待规范和完善。 一是机关事业单位养老保险制度改革缺乏法律依据，至今 全国还没有出台统一的政策，各省市区的情况也不尽相同。有 些省份已经出台了相关政策并已运行，少数省还未启动。已经 启动的省份，其各地市的政策也有未统一的。如湖南省的机关 事业单位养老保险制度改革，省政府于 1996 年颁布湖南省机 关事业单位养老保险制度改革办法 ，规定单位缴费比例为 24，个人缴费比例为 3，但各地市可根据本地的实际情况 确定本地的缴费比例，因此， 各地市的缴费比例也不尽相同， 甚至同一地市各县的缴费比例也不相同，缴费基数和运作模式 也存在差异，在征收基数上，有的县区按在职人员工资总额 （即“单基数” ）征缴，有的是以在职人员工资总额与离退休费 总额之和（“双基数” ）征收。在运作模式上，有全收全付，有 差额征收、差额拨付，其离退休人员的养老金仍由单位发放。 在企业养老金全部实行社会化发放后，机关事业单位的缴费基 数和运作模式造成经济效益差的单位拖欠退休人员养老金的现 象时有发生，退休人员没有从改革中得出实惠，一些自收自支 单位中的在职人员对此也在担心自己的将来。 二是机关事业单位社会保险制度相对滞后造成了事实上的 “二元”制度并存，不利于人员的合理流动。企业建立了社会 统筹与个人帐户相结合的养老保险制度，而机关事业单位养老 第 3 页 保险有的省、市仍实行社会纯统筹制度，有些省、市虽然建立 了个人帐户，但个人帐户建立时间也不尽一致，同一地市各县 区的个人帐户建立时间也不统一。由于机关事业单位与企业养 老保险制度改革不同步以及机关事业单位养老保险政策内部的 不统一，造成了机关事业单位养老保险已经启动和未启动的地 区以及启动时间不一致的地区间人员在跨行业、跨地区流动时， 其养老保险关系难以衔接，阻碍了人才的正常流动。 三是缴费与待遇脱节、权利与义务不对等、养老保险待遇 过高，养老金替代率过高。 退休费用社会统筹制度虽然改变了过去由国家和单位统包 职工养老保险的状况，但机关事业单位工作人员退休待遇仍按 国发（1978）104 号文精神，根据参保人员的工作年限及其退 休前上一个月的档案工资的一定比率来计算的。 这种待遇计算 办法与退休费用社会统筹制度中的职工个人缴费多少、时间长 短不挂钩，多缴少缴与退休待遇没有本质联系，缴费与待遇出 现脱节，不仅严重影响职工缴纳养老保险的积极性，也根本不 能体现“公平与效率”的原则，同时也没有实现权利与义务相 统一。一些地市起动机关事业单位养老保险制度改革时，对已 离退休的干部职工不论是否尽“义务” ，一律纳入养老保险统筹 基金这个“大锅”里享受百分之百养老保险待遇权益。这样一 来，为今后财政兜底，留下了一大笔“隐性债务” 。而企业人员 退休后，享受的待遇是根据职工在职时个人所缴纳的养老保险 第 4 页 费多少和时间长短来决定的，其基本养老金按国发199726 号 文规定，由基础养老金和个人帐户养老金组成。所以在现实中， 出现了相同工龄、学历及职位的人员退休时，在机关事业单位 社保经办机构与劳动保险经办机构领取的退休待遇相差甚大， 且不同单位彼止之间待遇也差距明显，高低悬殊较大。机关事 业单位养老保险不但退休待遇高，而且养老金的替代率过高。 由于制度不够完善造成缴费与待遇的脱节，并引起一些消极因 素：一是部分参保人员对缴费的多少漠不关心，甚至希望缴费 工资报得越少越好，个人既可以少出钱，又不影响退休待遇； 二是造成了企业退休人员心里上的不平衡，引起了强烈不满情 绪，给社会带来不稳定因素；三是由于待遇相差太大的原因， 一些事业单位不愿改制为企业，参加城镇企业职工养老保险， 给机构改革造成了一定的阻力。 四是分级统筹，抗风险能力差，无法实行养老金社会化发 放。由于机关事业养老保险目前仍然实行的是企业职工基本养 老保险十年前的差额结算，掩盖了缴费单位经济效益不好，离 退休人员不能按时足额领取养老金的矛盾。虽然参加了养老保 险，但并不能做到离退休人员养老金社会化发放，也就不能保 证离退休人员养老金按时足额领取。另外，由于地方各级财政 “分灶吃饭” ，机关事业单位养老保险改革工作是通过市县试点 逐步推广的，养老保险基金实行的是省、市、县分级统筹。这 种统筹级次过低的现状使社会保险的调剂功能难以发挥，尤其 第 5 页 是一些经济欠发达、财政收低的地区，几乎无基金积累，根本 谈不上抗风险能力。同时由于机关事业单位的特殊性，特别是 行政机关受编制的制约，退休人数的增长速度远大于在职人员 增长的速度，人员结构老化严重，部分地区出现基金收不抵支， 基金积累逐年减少，无法应付人口老龄化的到来。 五是养老保险费征收困难，强制性手段少，难以形成部门 间联动约束机制。由于缺乏有效的强制手段，社保机构把大量 的精力放在收缴上，仍不能杜绝参保单位拖欠养老保险费现象。 六、是机关事业单位养老保险“隐性债务”大，基金积累 小，个人帐户“空帐”运行。有些地市养老保险制度改革运行 时，对在职和已离退休的干部职工一步到位全部纳入了养老保 险范畴，离退休人员未尽“义务”就百分之百地享受养老保险 待遇，而政府没有为此支付必要的改革成本，加之机关事业单 位离退休人员增长快，致使一些地市基金支付压力日趋沉重， 部分地区出现当期收不抵支的局面，不得不动用本应留作在职 人员个人帐户积累的个人缴费基金，用于发放目前已离退休人 员的养老金，造成了个人帐户的“空帐”运行，给未来养老金 的支付带来很大的隐患。 以上是机关事业单位养老保险制度改革 10 年来，各地较普 遍存在的问题，严重制约了机关事业单位养老保险事业的发展， 同时影响了其他社会保障工作的进一步开展。 第 6 页 今年 3 月 5 日，温家宝总理代表国务院在十届全国人大四 次会议上作政府工作报告时，多次提到了社会保障事业的发展， 在谈到今年要着重做好几个方面的工作时，温总理说：要加快 推进社会保障体系建设，完善城镇职工基本养老保险制 度。在对国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要 （草案） 进行说明、谈到“十一五”时期的战略重点和主要任 务时，温总理说：要健全社会保障体系，不断提高人民生活水 平和健康水平，努力构建和谐社会。从中我们可以读出社会保 障对国民经济和社会发展的重要意义，社会保障面临着一个崭 新的历史发展机遇，机关事业单位养老保险制度的改革是社会 保障体系建设的一个重要组成部分，进一步改革、规范、完善 机关事业单位养老保险制度迫在眉睫、势在必行。要解决试点 运行中机关事业单位养老保险存在的问题，依本人之浅见，应 着重做好以下几个方面： 一、国家要尽快制定社会保障法，出台与企业养老保险制 度相互衔接的全国机关事业单位养老保险政策。社会保障制度 只有建立在法制的基础上，才能保证其社会化、制度化，实现 其强制性，当前社会保险费征缴难、管理不统一、使用不规范， 一个重要的原因就是缺乏法律的强制和约束力。因此要尽快制 定社会保障法，将社会保障的目的、原则、方针、权利、义务 等加以明确。借鉴国外的成熟经验，从我国的实际出发，建立 多元化的机关事业单位养老保险体系，在基本养老保险的基础 第 7 页 上，建立单位附加养老保险和个人补充养老保险。对养老保险 的具体统筹项目、标准、对象、收缴、发放等用制度进行规范。 二、要统一养老保险计发办法，妥善解决新老制度的衔接 和待遇的平稳过渡。既要充分考虑老制度下退休人员的既得利 益，又要合理确定新制度下退休人员的待遇问题，还要解决好 中人的养老金平衡问题，消除有损社会稳定的不利因素。 三、实行社会统筹与个人帐户相结合的养老保险制度，建 立社会统筹基金和个人帐户基金，并分帐管理。 四、建立权利与义务相统一，个人帐户与养老金待遇相挂 钩的退休待遇计发办法。 五、要认真分析地区间财力差异，汲取城镇职工养老保险 制度的经验，一步到位地实行全国统筹，增强养老基金的抗风 险能力。从长过来看，这是大热所趋，要注意把提高统筹层次 同调整财政体制结合起来，以平衡各级财政之间的利益。 六、要进一步规范社保机构设置。目前，许多地方存在着 工作人员既是征缴人员，又是管理人员，还是发放人员的情况， 我们要从进一步规范社保机构设置入手，成立专门的征缴、管 理和发放机构，来进一步规范我们的工作。 七、要加强对离退休人员的社会化管理与服务。一是要依 托于社区，在各级劳动保障部门的指导下，把大部分管理服务 工作通过社区自治来实现。二是要加大养老金社会化发放力度， 第 8 页 通过银行、邮局、社区把养老金直接发放到离退休人员手中。 三是要采取有效的防范冒领养老金行为的措施，及时对离退休 人员生存状况进行调查。 八、制定合理的缴费基数和缴费比例。根据全国机关事业 单位离退休人员及离退休费和在职人员及工资总额多少测算一 个全国性的缴费比例，个人缴费比例所有参保人员应统一，最 高达到 8%，单位缴费比例根据替代率水平测算确定。实行国家、 单位、个人三方共同负担，将机关事业单位养老保险制度从现 收现付制转换到现收现付加部分积累制，以抵御我国退休高峰 期到来的风险。 九、要拓展筹资渠道，扩大和充实养老基金。为了保障离 退休人员基本生活所需的养老金，减缓支付高峰期时的压力， 必须研究拓展新的筹资渠道。逐步发展成为政府财政资助、国 家、单位和个人共同负担、社会捐赠等多渠道筹集养老基金的 格局。 十、要加强对合理推迟退休年龄问题的研究。目前，发达 国家的退休年龄已有后移的趋势，美国、西班牙男女退休年龄 都是 65 岁，美国正把退休年龄向 70 岁推延，计划在 25 年内将 退休年龄推迟到 67 岁，日本也将退休年龄由 60 岁推迟到了 65 岁。如果我国退休年龄从 60 岁推迟到 65 岁，据测算，退休金 支付总额将减少 40%50%。因此，要在调查研究的基础上，适 时考虑出台推迟退休年龄的政策。 第 9 页 只有加快机关事业单位养老保险制度改革，机关事业单位 养老保险才有出路和生命力，才能充分发挥社会保障制度这一 事业单位改革的“减震器”作用，以解分流下岗人员后顾之忧， 才能适应建立社会主义市场经济体制的要求。因此，加快机关 事业单位养老保险制度改革，建立健全与社会主义市场经济体 制相适应的机关事业单位社公保障制度，意义重大，迫在眉睫， 刻不容缓。