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1、第 1 页 浅谈建立健全全国统一的机关事业单位养老保险制度 特征码 YQfntBVzQjiqSlPflANq 养老保险是国家通过立法形式,采取强制手段,对国民 收入进行分配和再分配,在劳动者达到国家规定的解除劳动义 务的劳动年龄界限,或因年老而丧失劳动能力时,国家和社会 依照法律规定为保障老年人基本生活而给予物质帮助的一种社 会保障制度。养老是人人都要面临的问题,所有单位都应建立 养老保险制度,按照国家、集体、个人共同负担和权利与义务 对等的原则,筹集养老保险基金,确保每一位劳动者都有公平 合理的养老保障。 我国的养老保险制度改革已进行了 20 余年,成就很大,但 在打破计划经济旧体制的同时,
2、适应市场经济要求的新型社会 保障体系还不成熟,主要表现为社会保障网的残缺、政策的不 稳定和社会保障待遇无法全部兑现。20 世纪 80 年代中期,养 老保险制度改革从企业开始,由县级统筹逐步过渡到市级统筹 和省级统筹。1997 年,国务院颁布关于建立统一的企业职工 基本养老保险制度的决定 ,标志着我国企业职工已基本建立起 比较完善的基本养老保险制度。但是机关事业单位的养老保险 第 2 页 制度改革相对滞后,从改革试点十年来的情况看,工作中仍然 存在许多困难和问题,亟待规范和完善。 一是机关事业单位养老保险制度改革缺乏法律依据,至今 全国还没有出台统一的政策,各省市区的情况也不尽相同。有 些省份已
3、经出台了相关政策并已运行,少数省还未启动。已经 启动的省份,其各地市的政策也有未统一的。如湖南省的机关 事业单位养老保险制度改革,省政府于 1996 年颁布湖南省机 关事业单位养老保险制度改革办法 ,规定单位缴费比例为 24,个人缴费比例为 3,但各地市可根据本地的实际情况 确定本地的缴费比例,因此, 各地市的缴费比例也不尽相同, 甚至同一地市各县的缴费比例也不相同,缴费基数和运作模式 也存在差异,在征收基数上,有的县区按在职人员工资总额 (即“单基数” )征缴,有的是以在职人员工资总额与离退休费 总额之和(“双基数” )征收。在运作模式上,有全收全付,有 差额征收、差额拨付,其离退休人员的养
4、老金仍由单位发放。 在企业养老金全部实行社会化发放后,机关事业单位的缴费基 数和运作模式造成经济效益差的单位拖欠退休人员养老金的现 象时有发生,退休人员没有从改革中得出实惠,一些自收自支 单位中的在职人员对此也在担心自己的将来。 二是机关事业单位社会保险制度相对滞后造成了事实上的 “二元”制度并存,不利于人员的合理流动。企业建立了社会 统筹与个人帐户相结合的养老保险制度,而机关事业单位养老 第 3 页 保险有的省、市仍实行社会纯统筹制度,有些省、市虽然建立 了个人帐户,但个人帐户建立时间也不尽一致,同一地市各县 区的个人帐户建立时间也不统一。由于机关事业单位与企业养 老保险制度改革不同步以及机
5、关事业单位养老保险政策内部的 不统一,造成了机关事业单位养老保险已经启动和未启动的地 区以及启动时间不一致的地区间人员在跨行业、跨地区流动时, 其养老保险关系难以衔接,阻碍了人才的正常流动。 三是缴费与待遇脱节、权利与义务不对等、养老保险待遇 过高,养老金替代率过高。 退休费用社会统筹制度虽然改变了过去由国家和单位统包 职工养老保险的状况,但机关事业单位工作人员退休待遇仍按 国发(1978)104 号文精神,根据参保人员的工作年限及其退 休前上一个月的档案工资的一定比率来计算的。 这种待遇计算 办法与退休费用社会统筹制度中的职工个人缴费多少、时间长 短不挂钩,多缴少缴与退休待遇没有本质联系,缴
6、费与待遇出 现脱节,不仅严重影响职工缴纳养老保险的积极性,也根本不 能体现“公平与效率”的原则,同时也没有实现权利与义务相 统一。一些地市起动机关事业单位养老保险制度改革时,对已 离退休的干部职工不论是否尽“义务” ,一律纳入养老保险统筹 基金这个“大锅”里享受百分之百养老保险待遇权益。这样一 来,为今后财政兜底,留下了一大笔“隐性债务” 。而企业人员 退休后,享受的待遇是根据职工在职时个人所缴纳的养老保险 第 4 页 费多少和时间长短来决定的,其基本养老金按国发199726 号 文规定,由基础养老金和个人帐户养老金组成。所以在现实中, 出现了相同工龄、学历及职位的人员退休时,在机关事业单位
7、社保经办机构与劳动保险经办机构领取的退休待遇相差甚大, 且不同单位彼止之间待遇也差距明显,高低悬殊较大。机关事 业单位养老保险不但退休待遇高,而且养老金的替代率过高。 由于制度不够完善造成缴费与待遇的脱节,并引起一些消极因 素:一是部分参保人员对缴费的多少漠不关心,甚至希望缴费 工资报得越少越好,个人既可以少出钱,又不影响退休待遇; 二是造成了企业退休人员心里上的不平衡,引起了强烈不满情 绪,给社会带来不稳定因素;三是由于待遇相差太大的原因, 一些事业单位不愿改制为企业,参加城镇企业职工养老保险, 给机构改革造成了一定的阻力。 四是分级统筹,抗风险能力差,无法实行养老金社会化发 放。由于机关事
8、业养老保险目前仍然实行的是企业职工基本养 老保险十年前的差额结算,掩盖了缴费单位经济效益不好,离 退休人员不能按时足额领取养老金的矛盾。虽然参加了养老保 险,但并不能做到离退休人员养老金社会化发放,也就不能保 证离退休人员养老金按时足额领取。另外,由于地方各级财政 “分灶吃饭” ,机关事业单位养老保险改革工作是通过市县试点 逐步推广的,养老保险基金实行的是省、市、县分级统筹。这 种统筹级次过低的现状使社会保险的调剂功能难以发挥,尤其 第 5 页 是一些经济欠发达、财政收低的地区,几乎无基金积累,根本 谈不上抗风险能力。同时由于机关事业单位的特殊性,特别是 行政机关受编制的制约,退休人数的增长速
9、度远大于在职人员 增长的速度,人员结构老化严重,部分地区出现基金收不抵支, 基金积累逐年减少,无法应付人口老龄化的到来。 五是养老保险费征收困难,强制性手段少,难以形成部门 间联动约束机制。由于缺乏有效的强制手段,社保机构把大量 的精力放在收缴上,仍不能杜绝参保单位拖欠养老保险费现象。 六、是机关事业单位养老保险“隐性债务”大,基金积累 小,个人帐户“空帐”运行。有些地市养老保险制度改革运行 时,对在职和已离退休的干部职工一步到位全部纳入了养老保 险范畴,离退休人员未尽“义务”就百分之百地享受养老保险 待遇,而政府没有为此支付必要的改革成本,加之机关事业单 位离退休人员增长快,致使一些地市基金
10、支付压力日趋沉重, 部分地区出现当期收不抵支的局面,不得不动用本应留作在职 人员个人帐户积累的个人缴费基金,用于发放目前已离退休人 员的养老金,造成了个人帐户的“空帐”运行,给未来养老金 的支付带来很大的隐患。 以上是机关事业单位养老保险制度改革 10 年来,各地较普 遍存在的问题,严重制约了机关事业单位养老保险事业的发展, 同时影响了其他社会保障工作的进一步开展。 第 6 页 今年 3 月 5 日,温家宝总理代表国务院在十届全国人大四 次会议上作政府工作报告时,多次提到了社会保障事业的发展, 在谈到今年要着重做好几个方面的工作时,温总理说:要加快 推进社会保障体系建设,完善城镇职工基本养老保
11、险制 度。在对国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要 (草案) 进行说明、谈到“十一五”时期的战略重点和主要任 务时,温总理说:要健全社会保障体系,不断提高人民生活水 平和健康水平,努力构建和谐社会。从中我们可以读出社会保 障对国民经济和社会发展的重要意义,社会保障面临着一个崭 新的历史发展机遇,机关事业单位养老保险制度的改革是社会 保障体系建设的一个重要组成部分,进一步改革、规范、完善 机关事业单位养老保险制度迫在眉睫、势在必行。要解决试点 运行中机关事业单位养老保险存在的问题,依本人之浅见,应 着重做好以下几个方面: 一、国家要尽快制定社会保障法,出台与企业养老保险制 度相互衔接的全国机关
12、事业单位养老保险政策。社会保障制度 只有建立在法制的基础上,才能保证其社会化、制度化,实现 其强制性,当前社会保险费征缴难、管理不统一、使用不规范, 一个重要的原因就是缺乏法律的强制和约束力。因此要尽快制 定社会保障法,将社会保障的目的、原则、方针、权利、义务 等加以明确。借鉴国外的成熟经验,从我国的实际出发,建立 多元化的机关事业单位养老保险体系,在基本养老保险的基础 第 7 页 上,建立单位附加养老保险和个人补充养老保险。对养老保险 的具体统筹项目、标准、对象、收缴、发放等用制度进行规范。 二、要统一养老保险计发办法,妥善解决新老制度的衔接 和待遇的平稳过渡。既要充分考虑老制度下退休人员的
13、既得利 益,又要合理确定新制度下退休人员的待遇问题,还要解决好 中人的养老金平衡问题,消除有损社会稳定的不利因素。 三、实行社会统筹与个人帐户相结合的养老保险制度,建 立社会统筹基金和个人帐户基金,并分帐管理。 四、建立权利与义务相统一,个人帐户与养老金待遇相挂 钩的退休待遇计发办法。 五、要认真分析地区间财力差异,汲取城镇职工养老保险 制度的经验,一步到位地实行全国统筹,增强养老基金的抗风 险能力。从长过来看,这是大热所趋,要注意把提高统筹层次 同调整财政体制结合起来,以平衡各级财政之间的利益。 六、要进一步规范社保机构设置。目前,许多地方存在着 工作人员既是征缴人员,又是管理人员,还是发放
14、人员的情况, 我们要从进一步规范社保机构设置入手,成立专门的征缴、管 理和发放机构,来进一步规范我们的工作。 七、要加强对离退休人员的社会化管理与服务。一是要依 托于社区,在各级劳动保障部门的指导下,把大部分管理服务 工作通过社区自治来实现。二是要加大养老金社会化发放力度, 第 8 页 通过银行、邮局、社区把养老金直接发放到离退休人员手中。 三是要采取有效的防范冒领养老金行为的措施,及时对离退休 人员生存状况进行调查。 八、制定合理的缴费基数和缴费比例。根据全国机关事业 单位离退休人员及离退休费和在职人员及工资总额多少测算一 个全国性的缴费比例,个人缴费比例所有参保人员应统一,最 高达到 8%
15、,单位缴费比例根据替代率水平测算确定。实行国家、 单位、个人三方共同负担,将机关事业单位养老保险制度从现 收现付制转换到现收现付加部分积累制,以抵御我国退休高峰 期到来的风险。 九、要拓展筹资渠道,扩大和充实养老基金。为了保障离 退休人员基本生活所需的养老金,减缓支付高峰期时的压力, 必须研究拓展新的筹资渠道。逐步发展成为政府财政资助、国 家、单位和个人共同负担、社会捐赠等多渠道筹集养老基金的 格局。 十、要加强对合理推迟退休年龄问题的研究。目前,发达 国家的退休年龄已有后移的趋势,美国、西班牙男女退休年龄 都是 65 岁,美国正把退休年龄向 70 岁推延,计划在 25 年内将 退休年龄推迟到 67 岁,日本也将退休年龄由 60 岁推迟到了 65 岁。如果我国退休年龄从 60 岁推迟到 65 岁,据测算,退休金 支付总额将减少 40%50%。因此,要在调查研究的基础上,适 时考虑出台推迟退休年龄的政策。 第 9 页 只有加快机关事业单位养老保险制度改革,机关事业单位 养老保险才有出路和生命力,才能充分发挥社会保障制度这一 事业单位改革的“减震器”作用,以解分流下岗人员后顾之忧, 才能适应建立社会主义市场经济体制的要求。因此,加快机关 事业单位养老保险制度改革,建立健全与社会主义市场经济体 制相适应的机关事业单位社公保障制度,意义重大,迫在眉睫, 刻不容缓。
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