公务员的考核PPT课件.ppt
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1、考核制度一、中国公务员考核制度的历史沿革v中国古代的考核制度v西周v随着西周人事制度的朗芽,逐渐建立起了以述职和巡狩为主的考绩官吏的方法。述职,诸侯要定期朝见天子,陈述自己的政绩,一船是“五年一朝”。据孟子梁惠王记录“诸侯朝于天于曰述职。述职者,述所职也。”v巡狩,则是天子定期视察诸侯们的工作,一般五年巡狩一次。据孟子梁惠王记载:“天子适诸侯曰巡狩。巡狩者,巡所守也。”据周礼记载,除此之外,还行大宰以八法治官府,小宰以六计课群吏等具体考绩方法。vv东周v战国时期初步建立了“上计制度”。即每年年初,官吏要把一年的赋税预算收入写在木卷上并分为左右。国王执右卷,下级官吏持左卷。年终官吏向国王汇报执行
2、情况,国王执右卷进行核实,两者合之为“上计”,并把它作为考绩官吏优劣的标准。v年终考核制的建立,是检查官吏的治绩以作升迁的依据。荀子说:“岁终奉其成功以效于君,当则可,不当则废。”考核称为计、上计或课、大课,是年终下级向上级汇报任内的政绩。其内容包括本地区土地的种植,粮食的收获量,户口、牲畜之数等。考核时主要是看年终完成年初计划情况。魏文侯时解扁为东封令(县令),“上计而入三倍”。“三倍”是指比年初预算多三倍。齐国相田婴请齐王“听计”,即听取官吏的年终汇报。齐王听计连饭也未吃,后来竟睡着了。汇报的官吏于是拿出刀子,把年初预算的数字削掉,使考核无法进行。v除年终考核外,国王还随时派人调查了解官吏
3、情况。齐威王上台之初,常听到身边的人说阿邑大夫(县令)如何好,即墨大夫如何不好。他派人调查后,召两县大夫回朝,对即墨大夫说:你到即墨后,天天有人说你坏话,我派人调查,即墨土地都种得很好,人民生活也不错,官吏办事效率高,因此我国东方安宁无事。你因为没有用钱买通我身边的人,所以他们说你坏话。于是赏给食邑万户。齐威王又对阿邑大夫说:你到阿邑后,天天有人为你说好话,我派人到你阿邑调查,土地没有耕种,百姓贫困,赵国、卫国来攻我边境你还不知道,是你用重金买通我身边的人,所以他们天天在我面前吹捧你。于是把阿邑大夫和替阿邑大夫吹捧的受贿者,都投入油锅烹死。这件事影响很大,“于是齐国震惧,人人不敢饰。秦汉两代v
4、秦汉建立了官吏考课以及与之相适应的迁降赏罚制度。上计是对地方官吏考核的重要内容。秦时上计制度已较完备,它要求郡守在每年年终将该地方的人口、垦田以及各种税收、粮食收入等,呈报中央以备考查;县令长在每年秋天将该县户口、垦田及各种税收呈报主管部门以备考查。即使对地方小吏亦进行考课。汉承秦制,每年年终由郡国上计吏携计簿到京师上计,接受询查,叫“常课”。三年一考察治状,叫“大课”。汉代的考课制度大致有两个系统:一是由中央到郡,由郡到县的中央至地方系统,一是由公卿守相各部门主管长官各课其掾史属吏的上下级系统,并各以其考课的结果作为迁降赏罚的依据。由于考课事关国家大政,因而皇帝有时也亲自主持,并行幸郡国,就
5、地上计。在西汉时主要执行考课任务的是丞相和御史二府。丞相负责岁终课,御中大夫负责按察虚伪真实。其后,西汉末至东汉,上计考课的实权逐渐转到尚书手中。州在东汉变成一级行政机构后,也有对郡县的考课权。在郡县二级制时,郡既需上计中央,又需对属县进行考课。郡对县的考课一般在秋末进行,以便汇总全部情况在岁终上计中央。v考课的结果,登记在册,“考绩功课,简在两府”,作为迁降赏罚的依据。一般“课最”或“高第”者,都得到升迁。有特殊贡献和功绩者,可越级升迁。这种制度虽然能擢用优秀人才,不致埋没贤能,但也使皇帝和主管长官可以滥赏,造成吏治败坏。如东汉末年就出现“郡主易数二千石。”的混乱状况。考课中发现官吏有过或犯
6、罪,即给予不同等次的惩罚,重者处死或罢官削爵,轻者降职(称“左转”或“左迁”)罚俸(称“贬秩”)。另外,还有不少赏罚形式。如赏方面的增秩、赐爵,礼遇上的优宠,如给予“带剑履上殿,入朝不趋”的殊荣。罚的方面,除谋反外,对贪赃枉法处罚甚重,“赃直十金,则至重罚”,往往给予弃市之类严惩。就是一般贪污罪,其处分也是夺爵免官,罚金没收家产,并禁锢终身或锢及三世。对另外的一些罪过,如坐盗贼罪、坐灾害罪、坐刑滥罪、坐选举不实罪等,除夺爵免官、减秩罚金外,还有科罚之刑。九卿以上官吏可免捶扑之刑,如罪至死,即令其自杀。曹魏v曹魏继承两汉的考绩制度。西晋武帝太始中,杜预、石苞都曾订考绩法,其尚书、侍中考绩就有五条
7、要求。两晋官吏任期虽为六年,但仍为“三载考绩”。如东晋诸葛恢为会稽内史,“太兴(公元318321年)初,以政绩第一,诏曰:莅官三年,政清人和,为诸郡首。”由于两晋战乱繁多,考绩也时兴时废。v南朝情况类似两晋。两晋士族把持官品,选举除授,都以门第谱牒为依据。凡属士族,都是稳步上升。v考绩之制,成绩不显著。加以梁陈以来,军勋杂乱,考绩更难于进行。v北魏前期考绩制也未建立。孝文帝延兴五年(公元475年)诏“定考课,明黜陟”。太和中,王肃来奔,孝文帝委以重任,改定百官,三年一考,六年一迁,成为定制。建立考课制后,先在外宫中实行。三年一考绩。分优劣为三等。六品以下由尚书负责,六品以上,孝文帝亲自“与公卿
8、论其善恶”,上上者升迁,下下者降免,中中者守其原任。宣武帝时,又制定内官考绩制并实行,依考课标准,进行升降赏罚。v官员因殊罪、殊功另行惩罚外,一般都按考绩标准来升降赏罚。官员的升迁,分为“平迁”和“超迁”两种。因功绩卓著,越级提拔,称为“超迁”。升迁也有“常例”可循,如士族以秘书郎起家,百日便迁,就是“常例”。隋唐时v隋唐时由尚书省吏部考功司具体掌管官吏的考课。宰相等高级官员考课,则由皇帝亲自掌握。唐制对官吏的共同要求是四善:“一日德义有闻,二日清慎明著,三日公平可称,四日恪勤匪懈。”这是对于官吏政治素养和一般品质的要求。另外,还定出了每类职官的考课标准,称为二十七最。考课时又以“善”、“最”
9、来定考课的等第,共分九等,以善最结合的九等考第,使德才标准结合,约束官吏的行为,提高工作效能。v唐代对官吏每年进行一次小考,四年进行一次大考。小考只定等第,记入考状备案,大考是综合几年来小考等第来确定等第,以决定对官吏的赏罚黜陟。考课由下而上分两个步骤:第一步,先由中央各官署和地方长官对所属官吏进行考核,“凡应考之官,皆具录当年功过行能,本司及本州长官对众读,议其优劣,定为九等考第”。应考人如对所定等第不服,允许申诉。考定之后,将结果记人考簿。第二步,是报尚书省覆考。京师各官署在十月一日将考簿直接送吏部考功司,地方各州由朝集使于十月二十五日前将考簿送尚书省。尚书省汇集考簿后,由校考、监考官与考
10、功郎中、员外郎向朝集使和中央各官署长官了解情况并参考监察官访察官吏政绩提供的情况,覆考内外百官等第。京官则集应考人对读注定,外官由朝集使注定。覆考中如发现等第评定不当,掌考官可以驳回或改定。覆考结果须奏报皇帝,其考状则由吏部存档,以作为官吏升降任免的依据宋朝v官员升迁本官阶时的考课,称为“磨勘”。京朝官升转都有一定年限,在任期内每年由上级长官考核其功过,再由审官院、吏部等复查其成绩优劣,而后决定升迁官阶。考查标准因职务而异,一般用“举官当否”等“七事”考查监司。用“德义有闻”等“四善”、“狱讼无冤,催科不扰为治事之最”等“三最”考查守令。v考查分三等,七事中达到五项列为上等,三项为中等,其他为
11、下等。选人经磨勘合格,即改为京朝官,称“改官”。磨勘制度到真宗时正式形成,制订了京朝官三年磨勘进秩一次之法。v京朝官及选人任满三年,由审官院或考课院考核功过,然后引见皇帝,由皇帝决定升黜。官员有过犯,则延期磨勘。此后,大致规定了文臣三年、武臣五年一次磨勘迁官之法。元朝v在大蒙古国时期,无论朝廷和“汉地”,都盛行世袭制,各地军阀用人随心所欲,根本谈不上考核和迁转制度。忽必烈登上汗位之后,进行改革。至元元年(1264年)八月,省并州县,定官吏员数,分品从官职。十二月,“罢诸侯世守,立迁转法”。以后又陆续颁布了一些法令,对官吏的考核与迁转作出种种具体的规定。v中央政府各机构以及行省、宣慰司的官员,以
12、三十个月为一考(即考核一次),如果通过就升一等(指正从九品十八等),调任他职。地方路府州县的官员,三周年为一考,“或一考进一阶或两考升一等,或三考升二等”。九品中每一品分正从两等,每等中又分二至三阶。显然,京官以及行省、宣慰司的官员升迁,要比路府州县的官员快得多。所以,当时人们向往在朝中做官,有“内重外轻”之说。v官员的循年资升迁,到三品为止。三品以上,由皇帝根据需要选拔任命,不拘常调。v在一般情况下,官员必须循年资经过考核逐级迁转,破格是受到严格限制的:“若未及任满,本管官司不得辄动公文越例保申。果才干不凡有事迹可考者,从御史台察举。”考核主要看工作中表现好坏及有无罪过。地方的路府州县官员,
13、以“五事”作为“考校”的主要内容,这五事是:户口增,田野辟,词讼简,盗贼息,赋役均。如果“五事备”可于合得品级之上升一等,三事成依常例迁转,五事不备降一等,四事或二事则减资或添资(年限)。官员的考核是由上级机构和监察机构共同进行的。v地方官员在任满以后,都要由上级官府发给“解由”,上面详列本人经历、任职年月、承担的各种工作情况、移交的物品,等等。“解由”统一送到中书省吏部,进行核实,然后再根据情况,加以迁转。官员在任期间如犯贪赃等罪,就不发“解由”。明朝v明代文官考核分考满、考察两种,相辅而行,均由吏部与都察院共同负责,由考功清吏司主持。v考满是对官吏全面的考核,决定其升、留、降。具体办法是根
14、据官员任职以来的情况,依职掌事例考核,三年给由为初考,六年再考,九年通考。项目有称职、平常、不称职,分上、中、下三等。诸部司所属官员开始时只能署职,考满后才予实授。外官则递考以待核。杂考或一年、二年,或三年、九年。v洪武十一年(1378年)开始朝觐考核。以后京官一般由部门长官开具情况送部考核,地方官分别由监察御史,布、按二司考核或复考。京官四品以上及近侍官、御史等,地方布政司四品以上,按察、盐运五品以上,由皇帝直接决定升降。内外人流并杂职官九年任满,给由赴吏部考核,依例升降。v考满中称职者升,平常复职,不称职者降职,贪污或不法的送法司问罪或罢免为民。v考察又称“大计”,是对官吏的行政审查与处理
15、分京察、外察两种,有贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨八项。考察初无固定的周期,后来京官六年一考,正德更定为逢巳、亥之年考。v武官考核称军政,由兵部武选清吏司负责。成化二年1466年)定五年一次,以现任掌印、带俸、差操官一体考察。十三年(1477年),令两京通考以为常。五府大臣、锦衣卫堂上官、直省总兵官自陈,听皇帝裁决。五府所属并直省卫所官,全部由巡视官及部官注送。清朝v清朝政府规定,除平时由上级或监察官实行监督纠察外,还确立了定期的考核制度。考核京官的叫京察,原定六年一次,后改为三年一行;考核地方官的叫大计,每隔三年一举。凡京察三品以上官,先行自陈。其余各官由该所在衙门负责,然后经吏部、
16、都察院查实,以备敕裁。大计自最基层的州县起,经府道司到督抚,最后呈交吏部。考核依操守、才能、政绩、年龄四项标准,定为称职、勤职、供职三等。凡境内无加派、无滥刑、无盗案、无拖欠钱粮、库储清楚、民生安定、地方有起色者,可定为卓异。得到京察一等或大计卓异者,可加级记名(在军机处记名,以备候补升职)。另有八法以纠劾不称职的官员,即贪赃者革职提问;行止有亏、败伦伤化(叫作不谨)和庸怯无能(叫罢软)者革职;轻稚妄比(叫浮躁)、才力不及者降调;年老有疾者休致(免职退休)。光绪时,清廷鉴于吏治败坏,曾诏令各省设立课吏馆,限半年为期,分别等次,进行奏报。另外还有年终密考,俸满甄别等等,但总因请托贿赂,收效甚微。
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