关于基层应急管理体系建设现状及优化路径的调查分析.docx

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1、关于基层应急管理体系建设现状及优化路径的调查分析党的二十大报告指出，“完善国家应急管理体系”1。应急管理是实现公共安全和社会稳定的重要方式之一，基层应急管理体系的建设状况直接影响国家层面的应急管理体系建设。2024年9月21日，中央全面深化改革委员会审议通过关于进一步提升基层应急管理能力的意见，要求“推动应急管理工作力量下沉、保障下倾、关口前移”2,指明了当前和今后我国应急管理体系建设的重点在基层。2024年7月18日中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议审议通过中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定，明确指出“要强化基层应急基础和力量建设”3。“基础不牢，地动山摇”，基层是

2、应急管理工作的落脚点，基层应急管理是实现社会稳定和国家安全的“压舱石”。2021年国务院印发的“十四五”国家应急体系规划提出“积极推进应急管理体系和能力现代化”4。在国家层面的战略部署下，各地纷纷出台市级层面的“十四五”应急管理体系和能力建设规划。在实际的推进过程中，基层应急管理工作面临着诸多问题，如应急预案的针对性和可操作性不强、专业人才配备不足、组织机构设置不合理等，这些问题与存在的短板成为基层应急管理体系建设必须完善和优化的重要方面。现以某某省某镇为例，通过对某镇应急管理体系进行深度剖析，分析当前基层应急管理体系建设存在的共性问题，以期寻求更符合实际的优化路径。一、案例调查：某镇应急管理

3、体系建设的SWOT分析某镇位于某某省东北部，2023年常住人口大约6万人。根据以往的统计数据，某镇面临的突发事件类型主要表现为自然灾害、事故灾难（安全生产事故、交通事故）、社会安全事件（暴力事件、刑事案件）等。（一）优势分析一是建立起基层应急管理的组织结构。某镇按照县乡镇机构设置、职能配置和人员编制方案的要求，在镇政府下设置4个综合性办公室，分别是党政办公室、平安建设办公室、规划建设办公室、公共事业办公室。与应急管理职责相关的是平安建设办公室，下设综治中心和应急管理办公室。整体来看，某镇的应急管理组织结构分为三个层级（如图1所示）。首先是县级层面，某镇是A县所辖乡镇之一，接受A县党委、政府的领

4、导。A县人民政府下设县应急管理局，负责领导、组织、协调全县的应急管理工作，其职责范围为自然灾害和安全生产事故突发事件的应对处置。其次是乡镇层级，平安建设办公室下的应急管理办公室与A县应急局对接，主要是协助县应急管理局做好相关的检查工作，进行日常的信息沟通协调等。最后是某镇下辖的村级组织，依靠村“两委”班子（村民委员会、村党支部委员会）开展日常的应急管理工作，如组织开展日常巡逻、应急演练、风险隐患排查治理等。二是建立健全应急预案工作机制。应急预案是落实应急法律法规的具体执行方案。2007年施行的中华人民共和国突发事件应对法将突发事件分为四类，分别为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，

5、基本上涵盖了社会上所有影响公共安全的事件。在此分类基础上，某镇根据要求编制了群体性事件、安全生产、公共卫生事件、自然灾害等领域不同类型的应急预案，基本上形成了“横向到边、纵向到底”的应急预案工作机制，为基层突发事件的应对处置提供了基本依据八三是建立全覆盖的网格化体系和联合巡逻工作机制。从市级层面来看，在2012年举行了城市管理网格化启动仪式，标志着从2012年开始在城市管理领域实施网格化管理。依托城市网格化管理，某镇在新冠肺炎疫情的防控中取得了较为理想的防控效果，没有出现本地疫情扩散蔓延的情况。在常态化的应急管理工作中，某镇依托市级网格化管理平台，2023年配齐了覆盖全辖区的综治信息系统专业网

6、格员。专业网格员通过“铁脚板”的排查方式，录入上报各类矛盾纠纷案件163件，案件化解率达到100%,矛盾纠纷发生率同比下降9.4%o同时，某镇建立了公安机关与村群防群治队伍联合巡逻的工作机制，扩大了日常巡逻队伍，弥补了公安机关巡逻队伍人员不足的缺陷，建立起了“以政府为主导、社会力量有序参与”的良性治理格局。（二）劣势分析一是乡镇应急管理的组织结构设置、人员配备需进一步完善。根据A县乡镇机构设置、职能配置和人员编制方案,平安建设办公室下的应急管理办公室主要承担应急管理职能，像防汛抗旱、减灾救灾还是由原来的部门负责，没有将自然灾害、事故灾难类突发事件的应急管理职责整合到应急办中。原来所属部门工作人

7、员专业性比应急办的工作人员要强，因此在基层应急管理体系建设过程中存在现实问题：基层应急管理职能是否需要进一步整合？这导致了一个普遍存在的问题:“国家一省一市“三级应急管理体系建设比较完善,但是基层应急管理体系建设相对薄弱。多部门的统筹管理增加了协调成本，容易出现治理碎片化的问题。由于乡镇基层工作人员流动性较强，某镇应急办工作人员仅有2名，且不属于相关专业方向人员。基层行政事务较多，应急办工作人员经常性被协调去参与、开展其他工作，容易造成常态化的应急管理工作人员不够、不专业的情况。二是乡镇应急预案同质化程度较高，缺乏针对性和可操作性。应急管理的主要作用突出表现在非常态事务的处置应对上，基层政府容

8、易忽视常态化的应急管理体系建设，主要表现在应急预案的制定上。依据有关规定和要求，相关行业和领域要制定应急预案，某镇按照要求制定了不同类型的应急预案，但是部分应急预案依据统一的模板制定，一些工作人员抱有“为了应付上级检查”的心态，应急预案编制存在“左右一样平、上下一般粗”的问题，缺乏对本地实际的风险性评估，工作职责和应急处置措施的编制不够具体。有的工作人员在组织开展应急演练的过程中，存在着“走过场”、应付检查的问题，应急演练检验应急预案的重要作用没有得到有效发挥。三是相邻乡镇间应急联动机制不完善。构建相邻乡镇间应急联动机制可以在突发事件发生后“就近处置”，提高突发事件应对的效率。在基层应急管理工

9、作中，遵循的是“属地为主，分级负责”的原则，各乡镇间更注重自身管理及上下级之间的纵向资源的整合，非隶属关系的相邻乡镇和有关部门缺乏沟通、协调、联动，相邻乡镇间的应急联动机制存在空白。四是乡镇应急资金难以保障，相关设施设备需要完善。乡镇应急设施设备配备的资金大部分来源于县级财政拨付，由于乡镇财政紧张以及应急管理的非常态化属性，只能保障部分基础应急物资的储备。某镇虽然设置了应急指挥中心（在综治办公室），但是各部门间存在信息壁垒，该中心没有接入公安系统的监控设备，也没有与基层信息员实现互联，因此不能依靠现有的装备、人员对风险隐患进行实时的监测和预警，没有搭建起依靠应急指挥中心形成风险管控“一张图”，

10、一旦发生突发事件，还是依靠移动电话传递应急信息。然而在重大自然灾害中，网络通信基本上是处于中断状态的，如何保障突发事件发生后能够及时获取应急信息，是基层应急管理体系建设需要完善和优化的重要方面。（三）机会分析一是完善基层应急管理体系建设已经成为共识。党的十八大以来，党中央高度重视基层应急管理体系建设，党的二十大、二十届三中全会对基层应急管理体系建设作出了战略部署，可见基层应急管理的重要性。”统筹发展和安全”是中国共产党治国理政的一个重大原则，某镇所在的市属于经济发展后发城市，既要抓发展机遇，也不能忽视安全风险，基层是应对突发事件的第一道防线，在当下突发事件易发频发的现实背景下，持续推进基层应急

11、管理体系建设，是有效应对各种突发事件的题中之义。二是关于基层应急管理体系建设，国家应急管理“十四五”规划指出，应从机构设置、应急队伍建设、网格化管理等方面完善基层应急管理体系。经过调研发现，这几个方面是当下基层应急管理体系建设的短板，因此要破解难题加强基层应急管理体系建设，构建“上下联动，反应灵敏”的基层应急管理体系。（四）风险分析一是社会安全事件多发，尤其是暴力事件和刑事案件。社会安全事件是由于社会生活中复杂的利益关系、不公平不公正的社会现象、激烈愤慨的情绪宣泄等原因所导致，这些生成因素决定了此类事件的防控难度较大。在调研中发现，某镇社会安全事件的形式主要表现在邻里纠纷上，根据近年来的数据可

12、以总结出基层暴力事件和刑事案件呈现出易发突发的态势。二是自然灾害带来较大安全风险隐患。自然灾害属于传统领域安全风险，具有客观性和不以人的意志为转移的特征。某镇处于某某省东北部，近年来遭遇过几次极端天气，如强降雪、台风、强降雨等。某镇的防洪排涝标准较低，大部分农村的排涝基础设施不够完善。通过对一些地市公布的自然灾害受灾情况数据进行分析，可以发现房屋倒塌大部分在农村、农村人员伤亡也更多，这不仅暴露出农村排水系统的缺陷，也暴露出农村基础设施薄弱尤其是基层应急管理体系建设不够完善的问题。三是有限资源与无限责任的冲突5o基层政府负责贯彻执行上级的路线方针政策，加强综合治理，履行维护社会稳定的职责，需要承

13、担的是无限责任。与无限责任对应的是基层政府有限的资源，基层政府的资源来源主要依靠上级政府，在“条块体制”下，基层政府处于相对弱势地位，无论是财权还是事权分配，资源本就不足。某镇所在地作为经济发展后发型城市，在资源的获取及分配上更为有限。基层政府有限的资源和无限责任之间的冲突成为当前基层应急管理体系建设面临的主要问题。二、基层应急管理体系的优化路径（一）完善组织机构设置，构建集中统一、权威高效的应急管理组织体系在组织结构设置上，可以参照基层退役军人服务管理站的设置方式，将原来设置在镇政府下的股级部门平安建设办公室（应急办、综治中心）设置为副科级的应急管理办公室6,将原来分散的职责统筹纳入应急管理

14、办公室，如自然灾害类和事故灾难类防灾减灾职责。在人员编制上明确为行政编制，并按乡镇事业单位编制要求配备人员，在乡镇党委、政府的直接领导下开展工作，这就能保证基层应急管理有专门的部门、专业的人员负责。一是通过“三定方案”明确乡镇应急管理办公室的具体职能、人员编制数等;二是乡镇应急管理办公室不仅要做好非常态状态下的协调工作，同时也要做好常态状态下的科学研判、评估、宣传教育等工作，构建专业部门与常备部门协调联动的治理格局，优化完善基层应急管理组织结构，发挥好自身的职责。（二）建立健全基于本地实际的应急预案工作机制应急预案不是单一作用于突发事件发生后的应急处置，而是作用于突发事件“事前一事发一事中一事

15、后”全过程的预先考量。一是组织开展风险评估，搭建起自然灾害、安全生产、社会安全事件等的风险感知网络，以“大安全”的视角统筹谋划、综合治理。二是进行应急管理情境构建，坚持底线思维，基于当地的实际情况，对可能发生的基层危机及突发事件进行情景构建，并对构建出来的危机进行全景式的描述，包括产生的原因、涉及的范围、影响到的人群等，以此来明确应急响应的目标、任务和需求。同时，对构建出来的情境进行压力测试，检验应急预案的实用性和针对性。三是与相邻乡镇党委、政府合作编制应急预案，突出应急信息报送、资源共享、应急救援等内容，确保在突发事件发生后,相邻基层政府、有关单位部门能够协调联动就近处置，形成相邻乡镇应急管

16、理联动机制，构建大应急格局。四是加强宣传和培训7。通过常态化的宣传和培训，让相关单位工作人员以及广大群众知晓突发事件发生后应该做什么、如何自救、互救。重点对应急指挥长进行培训I,着重提升他们的应急响应、处置能力。（三）优化基层应急管理物资储备与资金保障机制一是构建政府储备为主、社会储备为辅的多元化应急物资储备模式。一方面，基层政府在保障基础应急物资配备到位的基础上做到“应储尽储”，立足自身实际情况做好应急物资储备的规划设计，统筹谋划物资库选址及建设，确保交通不便以及高风险地区有储备点。做好所需基本应急救援物资、生活类救灾物资数量的统计核算工作，将储备信息纳入基层治理信息化平台并加强管理。另一方

17、面，积极主动引入社会力量，与省、市有关社会组织保持联系，确保在突发事件发生后能够获得社会组织的援助。发挥本地企业的社会功能，联合多主体建立基层应急物资实物储备库。与此同时，还可以联合相邻乡镇共同建设应急物资实物储备库。储备物资要定期进行检查，确保关键时刻调得出、用得上。二是完善应急资金保障机制。基层政府应借助社会力量筹措并建立应急管理专项基金，用于事前预防和事发后的人员安置、物资供应、应急救援等工作。应建立严格的专项基金使用和公示制度，加强预算管理，提高应急管理专项资金的使用效益，实时跟踪预算执行，杜绝挤占挪用的问题。（四）完善应急联动机制一是在实施属地管理的基础上，建立健全相邻乡镇应急处置指

18、挥长负责制，完善统一指挥、职能部门对接、资源共享、应急救援等具体事宜。二是打破数字壁垒，建立应急管理信息服务平台，在确保数据安全的基础上，以政府公共网络系统为基础，打破应急、卫健、消防、公安等部门之间的信息壁垒，建立“村一乡镇一县一市一省“五级应急管理信息共享机制，减少信息沟通协调成本，做到信息的互联互通，确保应急指挥长能够第一时间掌握最新的动态信息。加强灾害信息员队伍建设，实现风险隐患信息上传、人员动态监测的结合。依托现有的应急统一指挥中心，对基层常见的风险隐患进行实时监测。因此，需要从市级层面进行部署，有针对性地引入先进的科学技术装备，靠科技精准识别发生的突发事件，如广东、浙江等地建设运行

19、的城市安全监测中心，在突发事件发生后能够精准识别并自动发送预警信息到相关部门，及时有效地提醒有关部门工作人员进行处置，构建起整个地区的风险监测预警体系，依靠科技为基层应急管理提供智力支撑。三是建立相邻乡镇应急救援队伍共训机制，采用“理论知识+实战演练”的方式对相邻乡镇应急救援队伍进行训练，提高应急救援队伍的理论知识水平和实战能力，确保突发事件发生后就近处置，救援人员在保证自身安全的前提下采用正确的救援方式，为人民群众的安居乐业提供坚实的保障。三、结语通过对某镇的调查分析，发现基层应急管理体系建设已经具备良好的治理基础，但仍有很大的提升和优化空间，需要进一步推进体系建设，提高基层应急能力。针对当前基层应急管理体系建设存在的短板与不足，党的二十大报告指出,“构建大安全大应急框架”，这意味着基层应急管理体系的完善绝不是“头痛医头，脚痛医脚”，而是需要总体统筹谋划，从风险类型多样化、治理主体多元化的角度着手，构建“集中统一、上下联动、反应灵敏”的应急管理体系，从而实现从风险治理“碎片化”到“全灾种、大应急、全过程”的风险治理模式转型。