部门规范性文件管理.ppt

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1、加强规范性文件管理保证依法行政源头合法n n一、加强规范性文件管理的必要性n n二、准确把握规范性文件的概念n n三、坚持的原则和落实的制度n n四、违反规定的责任追究 一、加强规范性文件管理的必要性一、加强规范性文件管理的必要性 （一）是规范行政机关抽象行政行为的一）是规范行政机关抽象行政行为的需要需要 （二）是保障公民、法人和其他组织的（二）是保障公民、法人和其他组织的合法权益的需要合法权益的需要 （三）是维护社会主义法制统一的需要（三）是维护社会主义法制统一的需要 （四）是促进依法行政、建设法治政府（四）是促进依法行政、建设法治政府的需要的需要（一）（一）国家在规范性文件管理方面的规定国

2、家在规范性文件管理方面的规定 1、1996年年颁布了颁布了中华人民共和国行政中华人民共和国行政处罚法处罚法第十四条明确规定，除法律、法规、第十四条明确规定，除法律、法规、规章规定外，其他规范性文件不得设定行政处规章规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。罚。2、1999年年颁布了颁布了中华人民共和国行政中华人民共和国行政复议法复议法第七条明确规定，公民、法人或者其第七条明确规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级政府及国务院部门的规定、县级以上地方各级政府及其工作部门的规定、乡（镇）政府的规定不合其

3、工作部门的规定、乡（镇）政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。3、2003年年颁布了颁布了中华人民共和国行中华人民共和国行政许可法政许可法第十七条明确规定，除法律、法第十七条明确规定，除法律、法规可以设立行政许可，省政府规章可以设立规可以设立行政许可，省政府规章可以设立临时性的行政许可外，其他规范性文件一律临时性的行政许可外，其他规范性文件一律不得设定行政许可不得设定行政许可。4、2003年年国务院国务院全面推进依法行政全面推进依法行政实施纲要实施纲要中要

4、求：中要求：(1)起草作为行政管理依据的规范性文起草作为行政管理依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。重件草案，要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见。草案等方式向社会听取意见。(2)(2)定期对其实施情况进行评估。实施机关定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规范性文件进行清理。期对规范性文件进行清理。(3)(3)规范性文件应当依法报送

5、备案。对报送规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规范性文件，政府法制机构应当依法严备案的规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查。格审查。5、2008年年国务院关于加强市县政府依国务院关于加强市县政府依法行政的决定法行政的决定中明确要求：中明确要求：（1 1）严格规范性文件制定权限和发布程序）严格规范性文件制定权限和发布程序。（2 2）完善规范性文件备案制度。）完善规范性文件备案制度。（3 3）建立规范性文件定期（每两年）清理）建立规范性文件定期（每两年）清理制度。制度。6、2010年年国务院关于加强法治政府建国务院关于加强法治政府建设的意见设的意见(国发国发201020103333号号)

6、中进一步明中进一步明确要求：确要求：（1）健全规范性文件制定程序健全规范性文件制定程序 公开征求意见公开征求意见 合法性审查合法性审查 常务会常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定议或者部门领导班子会议集体讨论决定 逐逐步实行统一登记、统一编号、统一发布步实行统一登记、统一编号、统一发布 探探索索建立规范性文件有效期制度。建立规范性文件有效期制度。（2）强化备案审查强化备案审查 建立规范性文件备案登记、公布、情况建立规范性文件备案登记、公布、情况通报和监督检查制度；定期向社会公布通过备通报和监督检查制度；定期向社会公布通过备案审查的规范性文件目录案审查的规范性文件目录 （3）加强规范性文件清

7、理加强规范性文件清理 及时修改或者废止规范性文件及时修改或者废止规范性文件 一般每隔一般每隔2 2年清理一次年清理一次 清理结果要向社会公布。清理结果要向社会公布。7、2011年年颁布了颁布了中华人民共和国中华人民共和国行政强制法行政强制法第十条第四款明确规定：第十条第四款明确规定：“法律、法规以外的其他规范性文件不得设法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。定行政强制措施。”（二）（二）（二）（二）我省在规范性文件管理方面的规定我省在规范性文件管理方面的规定 20082008年年年年制定，制定，制定，制定，并于并于并于并于20092009年年年年1 1月月月月1 1日起施行日起施

8、行日起施行日起施行了了了了黑龙江省规范性文件制定和备案规定黑龙江省规范性文件制定和备案规定黑龙江省规范性文件制定和备案规定黑龙江省规范性文件制定和备案规定（20082008年年年年省政府令第省政府令第省政府令第省政府令第5 5号，简称号，简称号，简称号，简称规定规定规定规定），），），），规定规定规定规定全文全文全文全文共共共共8 8章章章章4747条。条。条。条。第一章总则（第一章总则（第一章总则（第一章总则（6 6条）条）条）条）第二章主体与权限（第二章主体与权限（第二章主体与权限（第二章主体与权限（3 3条）条）条）条）第三章起草与审核（第三章起草与审核（第三章起草与审核（第三章起草与审

9、核（7 7条）条）条）条）第四章决定与公布（第四章决定与公布（第四章决定与公布（第四章决定与公布（7 7条）条）条）条）第五章备案与监督（第五章备案与监督（第五章备案与监督（第五章备案与监督（1212条）条）条）条）第六章评估与清理（第六章评估与清理（第六章评估与清理（第六章评估与清理（4 4条）条）条）条）第七章法律责任（第七章法律责任（第七章法律责任（第七章法律责任（6 6条）条）条）条）第八章附则（第八章附则（第八章附则（第八章附则（2 2条）条）条）条）二、准确把握规范性文件的概念 规定规定第二条规定：第二条规定：“本规定所称规范性文本规定所称规范性文本规定所称规范性文本规定所称规范性

10、文件，是指除政府规章外，本省各级人民政府以及县级以件，是指除政府规章外，本省各级人民政府以及县级以件，是指除政府规章外，本省各级人民政府以及县级以件，是指除政府规章外，本省各级人民政府以及县级以上人民政府工作部门或者依法授予行政管理权的组织、上人民政府工作部门或者依法授予行政管理权的组织、上人民政府工作部门或者依法授予行政管理权的组织、上人民政府工作部门或者依法授予行政管理权的组织、机构（以下统称制定机关）发布的对公民、法人或者其机构（以下统称制定机关）发布的对公民、法人或者其机构（以下统称制定机关）发布的对公民、法人或者其机构（以下统称制定机关）发布的对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力、

11、可以反复适用的行政公文他组织具有普遍约束力、可以反复适用的行政公文他组织具有普遍约束力、可以反复适用的行政公文他组织具有普遍约束力、可以反复适用的行政公文。”规定规定规定规定所界定的概念，具有以下特征：所界定的概念，具有以下特征：所界定的概念，具有以下特征：所界定的概念，具有以下特征：一是规范性文件概念的狭义性一是规范性文件概念的狭义性 除了省政府和较大市政府（也就是哈尔滨和齐齐除了省政府和较大市政府（也就是哈尔滨和齐齐除了省政府和较大市政府（也就是哈尔滨和齐齐除了省政府和较大市政府（也就是哈尔滨和齐齐哈尔两市）制定的政府规章以外的其他具有普遍约束力哈尔两市）制定的政府规章以外的其他具有普遍约

12、束力哈尔两市）制定的政府规章以外的其他具有普遍约束力哈尔两市）制定的政府规章以外的其他具有普遍约束力的文件。的文件。的文件。的文件。二是制定规范性文件的主体具有特定性二是制定规范性文件的主体具有特定性 只有各级人民政府以及县级以上人民政府工作只有各级人民政府以及县级以上人民政府工作只有各级人民政府以及县级以上人民政府工作只有各级人民政府以及县级以上人民政府工作部门，包括依法授予行政管理权的组织、机构才有部门，包括依法授予行政管理权的组织、机构才有部门，包括依法授予行政管理权的组织、机构才有部门，包括依法授予行政管理权的组织、机构才有权制定规范性文件，其他任何单位或者个人无权制权制定规范性文件，

13、其他任何单位或者个人无权制权制定规范性文件，其他任何单位或者个人无权制权制定规范性文件，其他任何单位或者个人无权制定。定。定。定。三是规范性文件针对的对象具有不特定三是规范性文件针对的对象具有不特定性性 它不针对某一具体的行政相对人，但能够在一它不针对某一具体的行政相对人，但能够在一它不针对某一具体的行政相对人，但能够在一它不针对某一具体的行政相对人，但能够在一定的时间和范围内对公民、法人和其他组织产生普定的时间和范围内对公民、法人和其他组织产生普定的时间和范围内对公民、法人和其他组织产生普定的时间和范围内对公民、法人和其他组织产生普遍约束力，就是对他们的权利义务产生影响。一些遍约束力，就是对

14、他们的权利义务产生影响。一些遍约束力，就是对他们的权利义务产生影响。一些遍约束力，就是对他们的权利义务产生影响。一些专项检查、整顿方案等文件如果里面的内容涉及到专项检查、整顿方案等文件如果里面的内容涉及到专项检查、整顿方案等文件如果里面的内容涉及到专项检查、整顿方案等文件如果里面的内容涉及到行政管理相对人的权利义务或者合法权益的，就是行政管理相对人的权利义务或者合法权益的，就是行政管理相对人的权利义务或者合法权益的，就是行政管理相对人的权利义务或者合法权益的，就是规范性文件。规范性文件。规范性文件。规范性文件。四是规范性文件具有反复适用性四是规范性文件具有反复适用性 规范性文件在同一事务上对于

15、不同的对象可规范性文件在同一事务上对于不同的对象可规范性文件在同一事务上对于不同的对象可规范性文件在同一事务上对于不同的对象可以反复适用，而不是适用一次后就归于终结。以反复适用，而不是适用一次后就归于终结。以反复适用，而不是适用一次后就归于终结。以反复适用，而不是适用一次后就归于终结。五是规范性文件具有对外性五是规范性文件具有对外性 规范性文件是各级行政机关在行政管理中广规范性文件是各级行政机关在行政管理中广规范性文件是各级行政机关在行政管理中广规范性文件是各级行政机关在行政管理中广泛运用的一种手段，是行政机关作出的抽象行政泛运用的一种手段，是行政机关作出的抽象行政泛运用的一种手段，是行政机关

16、作出的抽象行政泛运用的一种手段，是行政机关作出的抽象行政行为，它必须有约束公民、法人和其他组织的内行为，它必须有约束公民、法人和其他组织的内行为，它必须有约束公民、法人和其他组织的内行为，它必须有约束公民、法人和其他组织的内容或者影响公民、法人和其他组织权利、义务的容或者影响公民、法人和其他组织权利、义务的容或者影响公民、法人和其他组织权利、义务的容或者影响公民、法人和其他组织权利、义务的内容，才属于规范性文件。对规范行政机关内部内容，才属于规范性文件。对规范行政机关内部内容，才属于规范性文件。对规范行政机关内部内容，才属于规范性文件。对规范行政机关内部的行为的文件，就不属于规范性文件的范围。

17、的行为的文件，就不属于规范性文件的范围。的行为的文件，就不属于规范性文件的范围。的行为的文件，就不属于规范性文件的范围。三、三、坚持的原则和落实的制度坚持的原则和落实的制度 （一）制定规范性文件的合法原则（一）制定规范性文件的合法原则 1 1、制定主体必须合法、制定主体必须合法、制定主体必须合法、制定主体必须合法 规定规定规定规定第七条明确规定了制定规范性文件第七条明确规定了制定规范性文件第七条明确规定了制定规范性文件第七条明确规定了制定规范性文件的主体，即：的主体，即：的主体，即：的主体，即：（1 1）各级人民政府；各级人民政府；各级人民政府；各级人民政府；（2）县级以上人民政府派出机关（指

18、大县级以上人民政府派出机关（指大兴安岭地区行政公署、街道办事处）；兴安岭地区行政公署、街道办事处）；主要依据：主要依据：地方各级人大和地方各级人大和地方各级政地方各级政府组织法府组织法第六十八条规定第六十八条规定“省、自治区的省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上机

19、关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。作为它的派出机关。”（3）县级以上人民政府工作部门；）县级以上人民政府工作部门；（4）依法授予行政管理权的组织、机构）依法授予行政管理权的组织、机构（残联、（残联、防汛指挥部、森林防火指挥部防汛指挥部、森林防火指挥部、公积、公积金管理委员会金管理委员会等等）等等）。如：如：防汛指挥部防汛指挥部在在中华人民共和国防洪法中华人民共和国防洪法第四十一条、第四十二条、第四十五条以及第四十一条、第四十二条、第四十五条以及黑龙江省实施黑龙江省实施条条例例 第二十五条、

20、第二十九条、第三十条、第二十五条、第二十九条、第三十条、第三十一条、第四十二条中均有明确的授权内第三十一条、第四十二条中均有明确的授权内容。又如：容。又如：爱国卫生运动委员会爱国卫生运动委员会 在在黑龙江黑龙江省爱国卫生条例省爱国卫生条例 第八条第一项和第四项中第八条第一项和第四项中明确授权该组织明确授权该组织“制定规划、措施制定规划、措施”和和“进行社会卫生监督、效果评价，制定各项卫生进行社会卫生监督、效果评价，制定各项卫生检查评比标准、办法，组织开展检查评比活动，检查评比标准、办法，组织开展检查评比活动，进行表彰命名和批评、处罚进行表彰命名和批评、处罚”的职责。的职责。上述四项规定以外的机

21、关不得制定规范性上述四项规定以外的机关不得制定规范性文件。文件。2、制定的内容必须合法、制定的内容必须合法 规定规定第八条明确规定了制定规范性文件不得第八条明确规定了制定规范性文件不得设定的内容。设定的内容。（1）行政许可以及面向社会实施的非行政许可行政许可以及面向社会实施的非行政许可审批；审批；（2）行政处罚；行政处罚；（3）行政强制；行政强制；（4）行政事业性收费，但省人民政府以及省财行政事业性收费，但省人民政府以及省财政和省物价部门按照法定权限设定的收费事项除外；政和省物价部门按照法定权限设定的收费事项除外；（5）行政征用；行政征用；（6）依法应当由法律、法规、规章或者上级机依法应当由法

22、律、法规、规章或者上级机关设定的其他内容。关设定的其他内容。没有没有法律、法规、规章为依据，规范性文件不得法律、法规、规章为依据，规范性文件不得规定限制公民、法人和其他组织的权利或者增加公民、规定限制公民、法人和其他组织的权利或者增加公民、法人和其他组织的义务的内容。法人和其他组织的义务的内容。3、制定程序必须合法、制定程序必须合法 规定规定的第三章、第四章共有的第三章、第四章共有14条的内容条的内容规定了规范性文件的制定程序。重点体现以下内规定了规范性文件的制定程序。重点体现以下内容：容：（1）起草作为行政管理依据的规范性文件）起草作为行政管理依据的规范性文件必须落实听取意见制度必须落实听取

23、意见制度 第十二条明确规定第十二条明确规定“起草部门起草作为行政管理依起草部门起草作为行政管理依据的规范性文件，应当广泛听取公民、法人或者其他组织据的规范性文件，应当广泛听取公民、法人或者其他组织以及有关机关、专家的意见；涉及重大事项或者关系人民以及有关机关、专家的意见；涉及重大事项或者关系人民群众切身利益的，起草部门应当采取召开座谈会、论证会、群众切身利益的，起草部门应当采取召开座谈会、论证会、听证会或者将起草的规范性文件向社会公布等方式征求意听证会或者将起草的规范性文件向社会公布等方式征求意见。见。起草部门应当对公民、法人或者其他组织以及有关起草部门应当对公民、法人或者其他组织以及有关机关

24、专家提出的意见予以研究处理，并向规范性文件制机关、专家提出的意见予以研究处理，并向规范性文件制定机关说明采纳意见的情况。定机关说明采纳意见的情况。”（2）必须落实认定和合法性审核制度必须落实认定和合法性审核制度 第四条第四条 工作部门工作部门 第一、二、三款规定：第一、二、三款规定：“县级县级以上人民政府法制机构负责本级人民政府及其办公部以上人民政府法制机构负责本级人民政府及其办公部门规范性文件的认定、合法性审核和报送本级人民政门规范性文件的认定、合法性审核和报送本级人民政府备案的规范性文件的备案审查工作，并对本行政区府备案的规范性文件的备案审查工作，并对本行政区域内规范性文件的制定和备案工

25、作进行指导和监督。域内规范性文件的制定和备案工作进行指导和监督。县级以上人民政府工作部门或者依法授予行政管县级以上人民政府工作部门或者依法授予行政管理权的组织、机构（以下统称行政部门）的法制机构，理权的组织、机构（以下统称行政部门）的法制机构，负责本部门规范性文件的认定和合法性审核工作。其负责本部门规范性文件的认定和合法性审核工作。其中，实行垂直管理的部门的法制机构并负责下一级部中，实行垂直管理的部门的法制机构并负责下一级部门规范性文件的备案审查工作。门规范性文件的备案审查工作。乡（镇）人民政府承担法制工作的机构或者人员乡（镇）人民政府承担法制工作的机构或者人员负责本级人民政府规范性文件的认定

26、和合法性审核工负责本级人民政府规范性文件的认定和合法性审核工作。作。”第十五条明确规定第十五条明确规定“规范性文件的规范性文件的制定机关应当将文件草案交其法制机构认制定机关应当将文件草案交其法制机构认定，属于规范性文件的，由法制机构进行定，属于规范性文件的，由法制机构进行合法性审核。起草部门应当向法制机构提合法性审核。起草部门应当向法制机构提供下列材料：供下列材料：（一）该文件的说明；（一）该文件的说明；（二）所依据的法律、法规、规章和（二）所依据的法律、法规、规章和相关政策以及上级机关有关规定的文本；相关政策以及上级机关有关规定的文本；（三）协调论证结论和各方面意见采（三）协调论证结论和各方

27、面意见采纳情况等有关材料纳情况等有关材料。”这里强调一下文件说明的几个作用：这里强调一下文件说明的几个作用：一是为专家论证、座谈、听证等征求意一是为专家论证、座谈、听证等征求意见提供参考；见提供参考；二是为法制机构合法性审核提供参考；二是为法制机构合法性审核提供参考；三是为集体讨论决定提供参考；三是为集体讨论决定提供参考；四是为政府法制机构备案审查提供文件四是为政府法制机构备案审查提供文件有关内容本意的参考；有关内容本意的参考；五是为文件实施后对文件内容解释提供五是为文件实施后对文件内容解释提供参考。参考。合法性审核的事项：合法性审核的事项：第十六条明确规定第十六条明确规定“制定机关的法制机构

28、制定机关的法制机构对审核的规范性文件草案，应当自接到该草案之对审核的规范性文件草案，应当自接到该草案之日起十日内，就下列事项依法提出审核意见：日起十日内，就下列事项依法提出审核意见：（一）是否超越制定机关的法定职权；（一）是否超越制定机关的法定职权；（二）内容是否与法律、法规、规章相抵触；（二）内容是否与法律、法规、规章相抵触；（三）内容是否与相关政策以及上级机关有关（三）内容是否与相关政策以及上级机关有关规定相违背；规定相违背；（四）拟确立的措施是否符合实际情况，是否（四）拟确立的措施是否符合实际情况，是否具有可行性和可操作性；具有可行性和可操作性；（五）是否与相关的规范性文件协调、衔接；（

29、五）是否与相关的规范性文件协调、衔接；（六）起草工作是否符合法定程序；（六）起草工作是否符合法定程序；（七）其他需要审核的内容（七）其他需要审核的内容。”（3）必须落实会议集体讨论决定制度。必须落实会议集体讨论决定制度。规定规定第十七条第一款明确规定第十七条第一款明确规定“规范性规范性文件应当经制定机关负责人组织召开会议集体文件应当经制定机关负责人组织召开会议集体讨论决定。规范性文件未经法制机构签署合法讨论决定。规范性文件未经法制机构签署合法性审核意见的，制定机关不得审议。性审核意见的，制定机关不得审议。”从备案审查工作情况看，从备案审查工作情况看，存在问题的文件，存在问题的文件，绝大部分是未

30、经过会议讨论并直接由主管领导绝大部分是未经过会议讨论并直接由主管领导签批的文件。会议集体决定制度可以使规范性签批的文件。会议集体决定制度可以使规范性文件签发的程序更加规范、严谨，防止文件违文件签发的程序更加规范、严谨，防止文件违法或者文件之间相互矛盾的现象出现。法或者文件之间相互矛盾的现象出现。未经法未经法制机构签署合法性审核意见的，制定机关不得制机构签署合法性审核意见的，制定机关不得审议。审议。主要是为了保证合法性审核制度的落实。主要是为了保证合法性审核制度的落实。（4）必须落实对外公开制度。必须落实对外公开制度。规定规定第十第十八条明确规定八条明确规定“规范性文件施行前应当向社会公布。规范

31、性文件施行前应当向社会公布。县级以上人民政府及其行政部门的规范性文件，应当在本县级以上人民政府及其行政部门的规范性文件，应当在本级人民政府的公报、网站或者本部门网站上向社会公布；级人民政府的公报、网站或者本部门网站上向社会公布；涉及重大事项或者关系人民群众切身利益的规范性文件，涉及重大事项或者关系人民群众切身利益的规范性文件，还应当在本行政区域内公开发行的报纸以及其他媒体上公还应当在本行政区域内公开发行的报纸以及其他媒体上公布。布。乡（镇）人民政府的规范性文件，应当在乡（镇）人乡（镇）人民政府的规范性文件，应当在乡（镇）人民政府所在地的政府信息公开栏上公布。民政府所在地的政府信息公开栏上公布。

32、第十九条规定第十九条规定“制定机关未按照规定向社会公布制定机关未按照规定向社会公布的规范性文件，不得将其作为行政管理的依据。的规范性文件，不得将其作为行政管理的依据。制定机关将未公布的规范性文件作为行政管理依据的，制定机关将未公布的规范性文件作为行政管理依据的，公民、法人和其他组织可以拒绝执行，并有权向制定机关公民、法人和其他组织可以拒绝执行，并有权向制定机关的本级或者上一级人民政府办公部门举报。接到举报的办的本级或者上一级人民政府办公部门举报。接到举报的办公部门应当及时调查处理，并为举报人保密。公部门应当及时调查处理，并为举报人保密。”（5）必须落实制定机关解释的制度。必须落实制定机关解释

33、的制度。规定规定第二十二条第一款中明确规定第二十二条第一款中明确规定“规规范性文件由制定机关负责解释。范性文件由制定机关负责解释。”这就将文件这就将文件的解释权回归到制定机关的本位。行政的解释权回归到制定机关的本位。行政执行权往执行权往往与制定权和监督权相互纠缠，甚至凌驾在制定往与制定权和监督权相互纠缠，甚至凌驾在制定权和监督权之上。一些行政执行错位越位现象，权和监督权之上。一些行政执行错位越位现象，就是证明。在这些现象的背后，往往都是由于无就是证明。在这些现象的背后，往往都是由于无视制定权（同时拥有解释权）而各自滥用解释权视制定权（同时拥有解释权）而各自滥用解释权造成的。诸如造成的。诸如“局

34、解释局解释”、“厅解释厅解释等等，无一不是把具有制定权（同时拥有解等等，无一不是把具有制定权（同时拥有解释权）的政府及其办公厅（室）拒之于解释权之释权）的政府及其办公厅（室）拒之于解释权之外。外。（6）必须落实必须落实3030日后执行的规定。日后执行的规定。国务院在国务院在规章制定程序条例规章制定程序条例 第三十二条第三十二条中明确规定：中明确规定：“规章应当自公布之日起规章应当自公布之日起3030日后施日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日

35、起施行。可以自公布之日起施行。”规定规定第二十一条第二十一条明确规定明确规定“作为行政管理依据的规范性文件应当作为行政管理依据的规范性文件应当自发布之日起三十日后施行，但发布后不立即施自发布之日起三十日后施行，但发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和政策的执行或者不行将有碍法律、法规、规章和政策的执行或者不利于保障国家安全、重大公共利益的除外利于保障国家安全、重大公共利益的除外。”3030日后执行的目的：一是给实施机关宣传、贯彻执日后执行的目的：一是给实施机关宣传、贯彻执行的准备时间；二是给行政管理相对人了解和理行的准备时间；二是给行政管理相对人了解和理解文件精神的时间；三是防止文件一旦存在

36、问题，解文件精神的时间；三是防止文件一旦存在问题，便于在实施之前得到纠正，避免造成广泛的影响。便于在实施之前得到纠正，避免造成广泛的影响。国务院关于加强法治政府建设的意见国务院关于加强法治政府建设的意见 进一步明确：进一步明确：“制定对公民、法人或者其他制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进行合法性审要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或者部门领导班子会查，并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定；未经公开征求意见、合法议集体讨论决定；未经公开征求意见、合法性审查、集体讨

37、论的，不得发布施行。县级性审查、集体讨论的，不得发布施行。县级以上地方人民政府对本级政府及其部门的规以上地方人民政府对本级政府及其部门的规范性文件，要逐步实行统一登记、统一编号、范性文件，要逐步实行统一登记、统一编号、统一发布。探索建立规范性文件有效期制度。统一发布。探索建立规范性文件有效期制度。”（二）必须坚持有件必备（二）必须坚持有件必备、有备必审、有备必审、有错必纠有错必纠原则，落实有关制度原则，落实有关制度 一是有件必备原则一是有件必备原则 规定规定第二十四条明确规定第二十四条明确规定“制定机关制定机关的办公部门、办公机构应当自规范性文件发布之的办公部门、办公机构应当自规范性文件发布之

38、日起十五日内，按照下列途径将规范性文件报送日起十五日内，按照下列途径将规范性文件报送备案：备案：（一）各级人民政府发布的规范性文件，报（一）各级人民政府发布的规范性文件，报上一级人民政府备案；县级以上人民政府派出机上一级人民政府备案；县级以上人民政府派出机关发布的规范性文件，报设立该机关的人民政府关发布的规范性文件，报设立该机关的人民政府备案。备案。（二）县级以上人民政府工作部门发布（二）县级以上人民政府工作部门发布的规范性文件，报本级人民政府备案。的规范性文件，报本级人民政府备案。（三）实行垂直管理的部门发布的规范（三）实行垂直管理的部门发布的规范性文件，报有隶属关系的上一级主管部门备性文件

39、报有隶属关系的上一级主管部门备案，同时抄报本级人民政府。案，同时抄报本级人民政府。（四）依法具有行政管理职能的组织、（四）依法具有行政管理职能的组织、机构，为本级人民政府直属的，其发布的规机构，为本级人民政府直属的，其发布的规范性文件，直接报本级人民政府备案；有主范性文件，直接报本级人民政府备案；有主管部门的，其发布的规范性文件，由其主管管部门的，其发布的规范性文件，由其主管部门报本级人民政府备案。部门报本级人民政府备案。两个或者两个以上行政部门联合制定的规两个或者两个以上行政部门联合制定的规范性文件，由主办的行政部门按照前款有关规范性文件，由主办的行政部门按照前款有关规定报送备案。定报送备

40、案。省人民政府和省人民政府办公厅发布的规省人民政府和省人民政府办公厅发布的规范性文件的备案，按照国家有关规定执行。范性文件的备案，按照国家有关规定执行。”这里主要明确了报备主体、备案时限和备这里主要明确了报备主体、备案时限和备案途径：案途径：1、办公部门、办公机构是文件报备的主办公部门、办公机构是文件报备的主体。体。2、备案时限是自规范性文件发布之日起、备案时限是自规范性文件发布之日起15日内。日内。3、备案途径、备案途径：政府、垂直管理部门政府、垂直管理部门 这里需要进一步强调规范性文件的报备主体。这里需要进一步强调规范性文件的报备主体。规定规定第四条第四款明确规定：第四条第四款明确规定：“

41、各级人民政各级人民政府办公部门和县级以上人民政府行政部门的办公府办公部门和县级以上人民政府行政部门的办公机构负责本级人民政府、本部门规范性文件的发机构负责本级人民政府、本部门规范性文件的发文审核、公布和报送备案工作文审核、公布和报送备案工作。”与第二十四条与第二十四条规定前后呼应，主要目的是为了减少备案工作环规定前后呼应，主要目的是为了减少备案工作环节，提高备案工作效率，从根本上解决负责文件节，提高备案工作效率，从根本上解决负责文件印发的机构与文件备案机构脱节的问题，可以防印发的机构与文件备案机构脱节的问题，可以防止迟备和漏备的现象发生。同时，与实行的网上止迟备和漏备的现象发生。同时，与实行的

42、网上备案有机结合，更有利于开展备案工作。备案有机结合，更有利于开展备案工作。对对“实行垂直管理的部门发布的规范实行垂直管理的部门发布的规范性文件，报有隶属关系的上一级主管部门性文件，报有隶属关系的上一级主管部门备案，同时抄报本级人民政府备案，同时抄报本级人民政府。”主要是主要是基于行政管理关系和基于行政管理关系和地方各级人大和地地方各级人大和地方各级政府组织法方各级政府组织法 第六十七条第六十七条“省、省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、行政区域内

43、不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。遵守和执行法律和政策。”的规定确定的。的规定确定的。第二十五条第二十五条 备案材料和方式备案材料和方式 第一款第一款明确规定明确规定“制定机关报送规范性文件备案，应当将下列材料装订成制定机关报送规范性文件备案，应当将下列材料装订成册，一式二份径送县级以上人民政府或者实行垂直管理册，一式二份径送县级以上人民政府或者实行垂直管理部门的上级主管部门（以下统称备案审查机关）的法制部门的上级主管部门（以下统称备案审查机关）的法制机构：机构：（一）规范性文件备案报告；（一）规范性文件备案

44、报告；（二）规范性文件正式文本（附电子文本）；（二）规范性文件正式文本（附电子文本）；（三）规范性文件说明。（三）规范性文件说明。”第二款第二款规定规定“前款第三项规定的说明应当符合本前款第三项规定的说明应当符合本规定第十四条第二款所列内容，同时还应当有制定机关规定第十四条第二款所列内容，同时还应当有制定机关法制机构对该文件的审核意见。该文件的施行日同发布法制机构对该文件的审核意见。该文件的施行日同发布日之间少于三十日的，应当在该文件的说明中说明理由。日之间少于三十日的，应当在该文件的说明中说明理由。”第三款第三款规定规定“实行网上传送电子文本备案方式的，实行网上传送电子文本备案方式的，不再报

45、送纸质文本。不再报送纸质文本。”部门规范性文件备案格式首页：部门规范性文件备案格式首页：委委 员员 会（办局）会（办局）规备规备201201号号关于关于的备案报告的备案报告政府：政府：现将我现将我201201年年月月日公布的日公布的及说明一式二份报请备案。及说明一式二份报请备案。（委员会委员会办局办局印章）印章）二二一一年年月月日日中间部分：中间部分：（文件正式文本）最后部分：最后部分：关于关于（草案）（草案）的说明的说明（说明正文）（说明正文）（该说明是委（办、厅、局）负责人组织召开会议集体讨论文件草案时，由起草机构或（该说明是委（办、厅、局）负责人组织召开会议集体讨论文件草案时，由起草机构

46、或者法制机构所作的说明。该文件的施行日期同发布日期之间少于者法制机构所作的说明。该文件的施行日期同发布日期之间少于30日的，应当在说明中日的，应当在说明中说明理由。）说明理由。）第二十六条对备案登记作了明确规定第二十六条对备案登记作了明确规定“规范性文规范性文件报送备案符合本规定第二条、第二十四条、第二十件报送备案符合本规定第二条、第二十四条、第二十五条规定的，备案审查机关的法制机构予以备案登记；五条规定的，备案审查机关的法制机构予以备案登记；报送的规范性文件不符合本规定第二十五条规定的，报送的规范性文件不符合本规定第二十五条规定的，暂缓办理备案登记，并通知制定机关限期补正后，予暂缓办理备案登

47、记，并通知制定机关限期补正后，予以备案登记。以备案登记。”这里需要着重强调备案登记时间是按报送备案的这里需要着重强调备案登记时间是按报送备案的方式计算：方式计算：一是采取邮寄方式的，按寄出的邮戳日期计算；一是采取邮寄方式的，按寄出的邮戳日期计算；二是采取交换或者网上备案方式的，按负责备案二是采取交换或者网上备案方式的，按负责备案审查机关收到的日期计算。审查机关收到的日期计算。三是以文件具体印发的日期为起始时间。三是以文件具体印发的日期为起始时间。对规范性文件报送备案不符合要求的，以重新报对规范性文件报送备案不符合要求的，以重新报送备案所采取的备案方式确定。送备案所采取的备案方式确定。二是有备必

48、审原则二是有备必审原则 规定规定第二十八条规定：第二十八条规定：“备案审查机关备案审查机关的法制机构应当就下列事项对备案登记的规范性的法制机构应当就下列事项对备案登记的规范性文件进行审查：文件进行审查：（一）制定机关是否具有相应的法定职权；（一）制定机关是否具有相应的法定职权；（二）是否与法律、法规、规章相抵触；（二）是否与法律、法规、规章相抵触；（三）是否与相关政策以及上级机关有关规（三）是否与相关政策以及上级机关有关规定相违背。定相违背。”第二十九条规定：第二十九条规定：“备案审查机关的法制机备案审查机关的法制机构在审查规范性文件过程中，需要有关部门提出构在审查规范性文件过程中，需要有关部

49、门提出意见、提供法律依据或者协助审查的，有关部门意见、提供法律依据或者协助审查的，有关部门应当在规定的时限内回复；需要制定机关说明有应当在规定的时限内回复；需要制定机关说明有关情况的，制定机关应当在规定的时限内予以说关情况的，制定机关应当在规定的时限内予以说明。明。”规定规定第三十二条第三十二条规定：规定：“公民、法人和公民、法人和其他组织认为规范性文件有违法内容的，可以向本其他组织认为规范性文件有违法内容的，可以向本规定第二十四条第一款规定的备案审查机关的法制规定第二十四条第一款规定的备案审查机关的法制机构提出书面审查申请，能够提供需要审查的文件机构提出书面审查申请，能够提供需要审查的文件或

50、者其复印件的，应当提供。或者其复印件的，应当提供。书面审查申请包括下列内容：（一）申请人姓书面审查申请包括下列内容：（一）申请人姓名或者名称；（二）申请审查事项以及理由；（三）名或者名称；（二）申请审查事项以及理由；（三）申请人联系方式；（四）申请日期。申请人联系方式；（四）申请日期。备案审查机关法制机构受理审查申请，应当自备案审查机关法制机构受理审查申请，应当自接到书面申请之日起六十日内依法处理，并将处理接到书面申请之日起六十日内依法处理，并将处理情况告知申请人；情况复杂，六十日内无法处理完情况告知申请人；情况复杂，六十日内无法处理完毕的，经备案审查机关法制机构负责人批准，可以毕的，经备案审