某省级应急指挥信息系统方案的几点问题非常好.docx

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1、某省级应急指挥信息系统方案的几点问题一、设计依据不足作为应急平台这样大型信息系统，首先应该有充分的设计依据作为方案的基础才能在项目论证上站住脚。设计依据无非有理论、实践或上级规定三种或其中的一种。而该方案即看不出本方案设计的理论依据是什么，也看不出设计的实践依据是什么，上级规定除“5.1国家应急平台安全保障体系简介”外在其他内容中也无体现。1、应急平台的理论基础从社会学的角度讲应急指挥信息系统是一个发现事故，解决事故的系统。要对所发现的事故能够及时解决，从控制论上讲该系统必须是一个闭环控制系统，既反馈控制系统。由闭环控制系统（图1）可知，其系统由输入、输出、控制器、对象、测量器五部分组成（顺便

2、提一句，“电子政务”中典型如OA系统从控制论上讲是一个开环控制系统）。在应急指挥信息系统中，这五部分分别是：输入事故，及了解事故情况的信息采集系统；控制器解决事故的评估决策系统和通信指挥系统；对象事故；测量器反馈事故解决情况的信息采集系统；输出公布事故解决情况的信息发布系统。由此，得出应急指挥信息系统基本理论架构如下（图2）：信息采集系统：建立突发公共事件信息采集平台，自动或人工接收、处理、存储相关部门和各地与突发公共事件相关的各种情报资料和技术监测数据。并根据预先制定预案进行汇总、比对和预测，达到早预警、早通报要求。系统包括：数据上报子系统、资源管理子系统、统计分析报表子系统、风险源管理子系

3、统和综合查询子系统等。评估决策系统：建立统一突发公共事件多媒体知识库，汇集预案、案例、部门资源数据、文件法规、电子地图等各种资料，建立专家资源库。以视频会议系统和政务网络为基础，实现静态知识与动态智力有机集成，共同参与全面提高对事件态势评估和决策水平。包括：领导应急终端子系统、综合接处警子系统、指挥长子系统、地理信息子系统、预案管理子系统、大屏显示子系统和视频会议与会商子系统等。通信指挥系统：建立多层次应急通信保障体系，以公众有线网、无线网为基础，发挥各部门专有的无线常群系统作用，构建综合通信调度系统。有效解决各种系统互联互通问题，保证即使出现极端情况下，也至少有一种到相关部门的通信手段。包括

4、有线通信子系统、无线通信子系统、计算机网络通信子系统、指挥调度子系统和应急指挥综合数据接口子系统等。信息发布系统：及时制作各种安全警告、提示、解释、宣传、教育等资料，供广播、电视、报社、网络、街头大屏、人防等媒体快速发布。包括：信息发布子系统和应急信息网站等。另外，鉴于应急管理的特殊性，还应该配置在应急现场能够提供信息采集、评估决策和通信指挥的现场指挥控制系统，以提高现场处置突发公共事件的能力。现场指挥控制系统：配置应急指挥车，对现场声像实况进行采集与传输，保障指挥中心对事发现场的监控指挥。有效地延伸应急指挥信息系统的通信、监控、反应能力。同时可作为整个应急指挥信息系统的备份系统，以独立完成

5、现场指挥任务。主要包括应急指挥车子系统。2、应急平台的实践基础作为国内外都是一个新课题，作为地市更是没有任何经验可供参考。目前主要存在的问题有三方面的不足：第一是业务分析不足。在业务分析方面应急指挥系统建设中目前尚存在八个方面的不清晰。一是对系统重要性的认识不清晰。我们说应急指挥系统是救急、救命的系统，这一观点表面上用户和开发商都认可。但在实际建设中，作为用户由于许多地方应急指挥的领导并不参与设计或提出意见，不少部门机构还不健全，从事工作的管理人员也是临时抽调等，在这种情况下要求他们对系统的重要性有很高的认识不太现实。而开发商方面就笔者接触的许多公司来说，还只是把这个系统按一般的信息化工程对待

6、他们从理论层面到技术层面都没有对其重要性、必要性、严肃性有充分认识。而应急指挥系统的每一次的处置都是与公众的生命、财产和社会的稳定密切相关，没有强烈的政治使命感、责任心和对系统重要性的清醒认识，就不能在系统的建设上考虑周详，定位慎重，使设计完善、先进，运维可靠，使整个系统具有理论和技术上的前瞻性。二是采用何种建设模式不清晰。现在主要的建设模式有集权、授权、协同等。集权模式是指整合政府和社会所有的应急资源，成立专门的应急中心，由该部门代表政府全权行使应急指挥大权。其特点是：由政府牵头、政府投资、集中管理，应急中心是政府管理的一个部门，有专门的编制和预算。中心是应急事件处理的惟一中枢，政府将所有

7、的指挥权归于中心，应急中心有权调动政府任何部门。授权模式是指政府利用现有的应急指挥基础，根据应急管理的要求，通过局部的体制调整，授权应急基础比较好的某一部门，在该部门的牵头下，政府相关应急部门联动办公，联合行动。其特点是：政府将应急管理的指挥权授于公安，以公安接处警为核心，协同其他部门共同处警。在紧急情况下，公安代表政府调动各部门联合行动，并代表政府协调和监督紧急事务的处理。协同模式是指多个不同类型、不同层次的指挥中心和执行机构通过网络组合在一起，按照约定的流程，分工协作、统一指挥、联合行动。其特点是：应急管理机制是由多个不同类型、多层次指挥系统构成。一般由一个政府指挥中心、多个部门指挥中心构

8、成，不同系统具有不同的职责。在这些模式中，理论上讲集权模式效率最高，授权模式投资最省，协同模式最符合国内政府应急管理的实际。但在具体选择时因牵涉部门利益、投资规模和技术水平等，还没有形成针对各模式的技术解决方案，使得用户在建设时很难进行选择。三是采用执行型还是决策型系统不清晰。执行型系统的用户是接处警值班员，用户载体是行业、部门或企业的应急指挥中心，其处理事件的类型是一般或较大的突发公共事件，以单一、个案为主，处理时间短暂，技术核心是通信调度系统。决策型系统的用户是应急指挥长，用户载体是国家、省、市应急指挥中心，其处理事件的类型是重大或特别重大的突发公共事件，以群体、群案为主，处理时间较长，技

9、术核心是数据库和决策支持系统。但在实际建设中由于对按用户进行分类国内没有清晰的认识，行业、部门或企业以及许多省市建设的应急指挥中心目前都按执行型系统进行设计。这就出现了在当地处理微观突发公共事件的执行型系统相互重叠，而处理宏观突发公共事件的决策型系统失位。“小事”都能管，“大事”都管不了的现象难免发生。四是系统设计以技术人员为主还是管理人员为主不清晰。从理论上讲，系统设计应以管理人员为主，辅以技术人员，由他们主导整个系统的设计、运维，提出业务和技术需求。但由于机构等问题和对应急管理知识的缺乏，在许多地方的应急指挥系统建设时，其主导权一般在技术人员的手中。由于技术人员不参与应急管理的具体业务和技

10、术上的局限性，所提出的方案存在许多理论上虽然可行，在实际中却不可用情况，阻碍了应急指挥系统的完善、提高。五是系统应包含何种功能不清晰。在电子政务建设中我们知道一般包括内外网、OA、门户网站、行政审批等系统或功能，各地虽有出入，但差别不大。但在应急指挥系统建设中，就目前已建的系统看单就投资差别就很大。因此，各系统所含功能千差万别，没有规范。各家公司只是根据自己的特长，向用户介绍自己的解决方案，经常会出现A公司的方案所涉及的技术、产品，在B公司的方案根本没有重现的情况，各方案所含功能差别之大，在电子政务和以前的许多信息化项目中根本不可能出现。系统之间如何沟通，信息如何传递就更不清晰了。六是对预案如

11、何发挥作用不清晰。现在从国家到地方，从行业到企业纷纷开始制定自己的预案，但这些预案基本上是按“国务院办公厅关于印发省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南的函”和“国务院有关部门和单位制定和修订突发事件应急预案框架指南”的格式进行编写的，是内容雷同的文本型文件。在实际应急指挥系统中如何发挥其作用，如何数字化，是只显示预案文本，还是有针对性地显示文本条款，如何触发预案，都没有明确的规定。因此，管理和技术人员都对如何在应急指挥系统中发挥预案的作用心中无底。七是对应急资源包含多少类，每类有多少种不清晰。应急处置时所需调动的资源基本包括三类：基础资源、物质资源和人力资源。只有对这三类资源有

12、多少、在哪里、谁管理、如何联系等有清晰的了解，应急管理人员才能下达相应的命令，否则命令就将无法执行。但由于国家目前没有出台相应的标准，在建设应急指挥系统时到底包含哪些资源，用户和开发商基本不清晰，标准化就更谈不上了。（威海市在建设应急指挥系统时目前考虑的基础资源有60种，如房屋现状、道路情况等；物质资源有18种，如医疗设备、防洪设备等；人力资源有17种，如医疗救护人员、消防人员等。）八是如何体现专家的作用不清晰。专家的作用在当今应急处置中有着其他人员所无法替代的作用。在许多重大或特别重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件中，由于其复杂性、多样性、衍生性，离开专家的指导将无法进行有效

13、的处置。但在应急指挥系统中如何体现专家的作用，是只建设专家库，使指挥中心能保持与其的联系，还是对他们每一次在处置中做出的建议进行管理，或其他什么方式进行管理还需做进一步探索。第二是技术能力不足。在技术能力方面包括技术含概面、产品价格、公司能力等诸多情况。首先是对技术涵盖面的认识有限。从大的方面讲应急指挥系统包含了信息技术（IT）、通信技术（CT）两大领域几乎所有的技术和产品，是迄今最为复杂的信息化工程。由于应急指挥系统所含技术和产品过于庞杂，而管理、技术人员又受专业的限制，很难全面、系统、准确地对所有技术、产品做到心中有数，没有实现信息与通信技术（ICT）的有机融合，这就难免在设计、实施中以偏

14、盖全，顾此失彼。其次是在价格方面。因国外在应急指挥系统建设上较国内早十几年，已有较为成熟的理论、运行体制和相对定型的产品。因此在国内已实施的许多系统中其核心技术或产品所采用的主要是摩托罗拉、爱立信、西门子、鹰图等国外公司的技术和产品，国内还没有形成自己的核心技术或成型产品。但由于国内外在应急管理体制等各方面差别很大（典型如国外应急管理主要集中在一个或几个部门，而国内则是分散在十几个乃至几十个部门），反映在技术上就是国外的产品需进行很大或根本性调正才能适应国内的实际，其适用性有限。且国外的技术、产品要价很高、运维费亦颇为不菲（这也是为什么应急指挥系统动辄上千万、上亿投资的原因之一），国内想大规模

15、引进也就不太现实。第三是公司能力方面。通信和信息虽然同属信息产业的范畴，但由于核心技术与应用方向的不同，以及分工的细划，历来分属两个行业。造成了各类公司和技术人员或以通信的某些技术为主业，或以信息的某些技术为主业，难有两者都强的公司和技术人员。由于执行型系统应用较早，所以早期的技术开发商以通信产品提供商为主，随着决策型系统的引入，信息产品提供商也投身其中。但目前还没有在这两方面都有实力的公司和整体解决方案，也就造成了在建设中用户很难对他们进行选择的境况。第四是人才储备不足。这里所说的人才既包括管理人才，也包括技术人才。应急管理在我国只是近几年才受到重视，国内个别院校近年来才开始招生，进行系统培

16、训，国外的发展也只有十几年的历史。从理论到实践国内外都是处于发展完善的阶段，又因其所含管理内容、技术手段十分宽泛，因此缺乏人才就成为制约应急指挥系统建设、使用的最大障碍。3、该方案既无理论依据，又对实践中存在的各种不足没有进行有效的分析和解决，上级的规定又很少引用。因此，其现在提出的方案对地市来说可操作性值得商榷。二、功能设置不清应急指挥信息系统建设应完成以下任务：一是建设五大应用系统，既信息采集与预警预测系统、评估决策系统、通信指挥系统、现场指挥控制系统、公众沟通系统；二是建设四大数据库，既应急预案、应急资源、专家信息、地理信息数据库；三是建设三大支撑平台，既通信平台、硬件平台、软件平台。1

17、该方案没有按照应用系统、数据库、支撑平台三部分进行清晰的表述，方案六部分内容在这三方面混着讲，给人一种杂乱无章的感觉。2、在应用系统，既信息采集与预警预测系统、评估决策系统、通信指挥系统、现场指挥控制系统、公众沟通系统中，该方案缺公众沟通系统。在我国以往处置突发公共事件时，一般的作法是采用领导挂帅，及时组织人财物，深入现场进行处理。但对社会公众则采取保密措施，对事件的前因后果及善后情况不加报道，基本态度是突发公共事件政府积极处理，社会公众无须告知。通过近几年SARS、哈尔滨污水事件等的反思使我们认识到，对待突发公共事件我们各级政府不但要把现场的事件处理好，更要将可以公开的信息及时向社会公众发

18、布以稳定人心，更好地为政府处理突发公共事件创造大的有利环境。为此，在“国家突发公共事件总体应急预案”中明确要求“突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。要在事件发生的第一时间向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。”在国家政策出台的情况下，作为应急管理的技术支持系统理应实现应急指挥中心与社会的沟通功能。但实际上因执行型系统的用户是接处警值班员，其处理的是一般或较大的个案，时间短暂，不太可能将处理过程向社会公开。而许多决策型系统又是参考执行型系统来设计的，就没有考虑与社会沟通的能力。造成了国家政策虽然有了，但公众沟通系

19、统依然没有在技术系统中得以体现的情况，使各级政府应急指挥中心向公众传授应急救援知识、及时发布事件处理情况、解疑答惑的重要职能无法很好体现，减弱了政府应急处置的能力。3、该方案有的功能是地市一级不易建设的。如：1）风险隐患监测防控系统。我们认为该系统不应纳入市级平台。理由是：本市辖区内的防护目标、重大危险源、关键基础设施众多，市平台现时监控这么多目标是不可能的，而且人力也不够。各种防护目标及重大危险源专业性都很强，需要专业部门来管理，而对市平台工作人员，即使监测到一些异常现象，也无法进行正确应急处置。在环保、安监、卫生、林业等部门已建设防护目标、重大危险源监测监控系统的情况下，市平台再建风险隐患

20、监测防控系统属没有必要的重复建设。2）模型库。模型库应由省里统一组织人力建设，并提供给市一级使用。市一级没有人力，也没有相关数据。三、标准规定缺乏1、该方案中的具体技术指标或标准在(一)基础支撑系统建设、(六)移动应急平台中体现的较多，(二)综合应用系统、(三)数据库系统、(四)应急指挥场所和(五)安全保障系统中基本没有体现。我们知道要实现省市数据共享或省可以调用市数据，其关键在对(三)数据库系统的数据结构的定义上，而数据结构的定义又与(二)综合应用系统中的各功能设置密切相关，在这两方面都没有确切标准出台前，要实现该方案调用各种数据的目标是很难的。2、该方案中有些具体技术指标是不合适的。如3.

21、9空间信息数据库中要求DLG、DEM的比例尺为1：25万、1：5万、1：1万等，实际上1：1万以上比例尺的数据是由省和国家进行管理的，也就是说这些比例尺不适合地市一级使用的。四、进度安排不细1、该方案规划了六部分建设内容，但却没有给出这些系统建设的进度（时间表）。因为从技术、资金、管理等方面考虑这些系统不可能在一次建设中全部完成，必须进行项目建设规划，本着急用先上的原则，合理安排进度。2、该方案没有指明哪些系统需要地市与省平台互联互通。3、该方案还应考虑发挥各地市的主观能动性，应协调各地市分别承担一些共性系统的建设，如3.5预案库、3.6模型库、3.7知识库、3.8案例库等，以减少各地市的重复建设，节省人力、物力。