城投公司市场化转型现状研究.docx

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1、城投公司市场化转型现状研究摘要城投公司作为地方政府的融资平台，在城市建设和运营中发挥了重要作用。然而，随着政府对债务管控加强、城镇化进程放缓及房地产市场改革，城投公司面临加速市场化转型的压力。本文通过选取公开声明为“市场化运营主体”的城投公司作为研究样本，多角度探讨城投公司在市场化转型中所面临的现实问题，尝试找出相关问题的应对措施，为城投公司市场化转型提供参考。关键词;城投公司、融资平台、公司市场化转型、市场化经营主体城投公司作为具有中国特色的国有经济实体，在成立伊始的主要目标是提供高质量的城市基础设施和公共服务，其业务核心特点是公益性而非营利性。城投公司的自有资金往往难以满足业务发展所需,因

2、此城投公司普遍依赖于多元化的融资渠道。巨额的融资促使城投公司资产负债端的规模迅速扩张，但同时也引发了地方政府隐性债务的显著增长。自2010年起，我国对城投公司进行了一系列的政策调整，在提出防范金融风险、妥善解决地方债务等问题的同时，也逐渐明确了城投公司进行“市场化转型”的要求。在政策驱动下，城投公司必须从传统的融资平台转变为市场化运营主体，实现自主经营和自负盈亏。与此同时，资本市场风险的增加，如过度杠杆及非标违约风险，进一步加剧了城投公司调整融资结构和提升运营能力的紧迫性。城投公司市场化转型背景（一）政策驱动1.第一阶段（20102014年）2010年，国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有

3、关问题的通知（以下简称通知）指出，融资平台公司过往存在举债融资规模迅速膨胀、运作不够规范、偿债风险日益加大等问题。同时，通知也对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，提出了充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作的相关要求。在城投公司正经历高速发展的背景下，通知首次提出对城投公司高速发展所带来的问题进行清理、规范和限制，对完成剥离政府融资功能的城投公司未来市场化转型提出了初步构想。2014年，国务院发布的关于加强地方政府性债务管理的意见专门提到推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式，由投资者基于市场化原则，按约定规则

4、独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。PPP模式在当时也被视为城投公司进行市场化转型的一项重要举措。2.第二阶段（20152017年）2015年，财政部发布了关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见，在关于妥善处理存量债务部分，重点提到取消融资平台公司的政府融资职能，通过PPP模式、政府购买服务等措施推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型。2017年，财政部、国家发展改革委、司法部等六部委共同发布关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知，提出进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业并依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得

5、干预融资平台公司的日常运营和市场化融资。3.第三阶段（2018年至今）2018年，财政部发布关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知，要求金融机构不得直接或间接提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款，不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任，不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或PPP项目资本金。2021年，国务院发布关于进一步深化预算管理制度改革的意见，强调政府应防范化解地方政府隐性债务风险，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务，严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债。2023年9月至2024年初，国务院陆续发布关于金融支持融资平

6、台债务风险化解的指导意见重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知，核心内容均为根据不同区域债务风险特点，制定具体的化债措施，并严控重点区域新建项目，防止一边化债，一边新增地方债务。当前阶段的政策重点是全面化解地方政府存量债务，严格控制新增政府债务，而对城投公司，仍然是要求其剥离政府融资功能、政府信用，通过市场化转型，实现自主经营、自负盈亏，提升市场竞争力和抗风险能力。（二）资本市场风险在当前中央化债政策背景下，各地政府严格限制各种不规范的变相举债行为，但以城投平台为代表的具有政府信用支持的机构融资规模依然在持续扩大。以债券融资为例，2023年

7、发行城投债9725只，发行总额达69091.77亿元，较2022年分别增长22.99%和24.41%,均创历史新高，且城投债在信用债中的占比进一步上升至48%,反映出城投公司现阶段存量债务规模依然庞大。同时，作为地方政府隐性债务风险的主要来源，自2018年以来，城投公司发债主体累计发生非标风险事件（包括非标违约和非标风险提示）已超过1100次，2023年非标风险事件累计达374次。其中，信托计划违约次数创新高，达72次,融资租赁和定向融资非标违约次数也分别高达56次和32次，发债主体非标违约总次数更是达240次，均创历史新高。高杠杆与不合理的融资结构使得城投公司面临巨大的信用风险和市场压力，一

8、旦发生债务违约，其引发的资本市场信用风险可能迅速传导，带来严重后果。因此，深入探讨城投公司如何实现有效的市场化转型，不仅对其自身的发展至关重要，对整个金融市场的稳定性也甚为关键。城投公司市场化转型现状在政策驱动和资本市场风险的双重背景下，城投公司必须探索市场化转型的路径。城投公司市场化转型的过程本质上是通过转变经营模式，摆脱对政府融资的依赖，实现自主经营和自负盈亏，从而增强市场竞争力和抗风险能力的过程。为了应对相关政策及资本风险的影响，本文选取公开申明为“市场化经营主体”的共242家城投公司作为基础样本，通过多角度分析，展示出样本城投公司在市场化转型或者市场化运营中的现状。（一）所属区位I在基

9、础样本中，华东地区占比超过63%,区域内的省份大都属于经济大省，因其在产业、资源、政策机制等方面优势明显，为市场化转型提供了有利条件。（二）行政层级行政层级方面，市级平台占比最高，超57%,达139家；区县级平台中，来自“百强县”等经济实力较强区域的样本城投公司有31家，占比12.81%。这表明在市场化转型过程中，层级高、区位好的城投公司更能协调、获取更多的当地资源，是市场化转型的重要角色。市级城投公司作为省级和区县级之间的重要纽带，在业务开展方面能够起到很好的承上启下作用，有能力盘活当地资源和提升产业基础,从而对下辖区县的带动作用更强，因此市场也普遍认可市级样本城投公司应作为主要的市场化转型

10、主体。（三）主体评级主体信用评级方面，AA+及AAA主体评级的样本城投公司占比超过73%,达177家。2023年，AA级及以上的样本城投公司共计发行债券金额约1.54万亿元，其中AA+及以上的超过1万亿元，占比达到64.9%。截至2023年末，AA级及以上城投债券存量规模约为4.39万亿元，其中AA+及以上的规模超过3.91万亿元，占比达到89.0%,AA+及以上的样本城投公司是债券直接融资市场最重要的参与方。因此，高信用评级的城投公司因资质优良和市场认可度高，在市场化转型中具备更强的竞争力。（四）业务结构城投公司作为国有企业重要且特殊的组成部分，是连接政府和市场的重要载体，在过往的业务开展过

11、程中，与政府形成了密切的关系，例如基础设施建设、土地整理、保障房建设等一直被视为城投公司传统的政府类相关业务。从业务结构可以看出，2022年、2023年，样本城投公司实现的贸易类收入与工程建筑类收入占比占当期总收入的比重分别达到58.35%、65.76%,明显高于其他收入。其中，2022年贸易类收入为第一大业主营业务的样本城投公司72家，2023年71家；2022年工程建筑类收入作为第一大业务的样本城投公司68家,2023年55家。受融资政策收紧的影响，城投公司纷纷主动或被动加快市场化转型的速度，其中将开展多元化业务作为其业务转型的第一步。而多元化业务中，贸易类业务以其门槛低、见效快、规模大等

12、优势，成为城投公司业务市场化转型的首选。但由于贸易类业务毛利率普遍偏低,对城投公司市场化运营贡献程度有限，并且随着近年来诸如“专网通信”等典型虚假贸易案件的频发，对资本市场造成了严重负面影响。从2021年国资委下发的关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见，到2024年国务院下发的关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见，多项政策均提到防范“融资性贸易和空转走单等虚假贸易业务”等重大经营风险，各级政府也陆续出台相应政策严控国有企业贸易类业务风险。由此可见，贸易类业务短期内可直接带动城投公司市场化业务规模快速扩张，但过程中,务必要设置强力且有效的风控措施，避免出现增收不增利、现金流

13、恶化、债务增加、亏损等经营风险。（五）资产情况2023年，样本城投公司总资产规模保持扩张，总量达到19.90万亿元，较2022年的18.05万亿元增长超10%o其中，货币资金、存货、其他应收款等主要科目在2022年、2023年的总资产中占比均接近45%。分析样本城投公司20222023年资产分布情况如下。一是货币资金总量小幅下跌，流动性下降。货币资金是样本城投公司最核心的第一偿债来源，受到近年来的融资政策持续收紧、当地政府财政压力凸显，以及一揽子化债方案等因素影响，样本城投公司的货币资金呈下降趋势。2023年，样本城投公司货币资金下降的家数达136家，占比超56%o另外，2023年货币资金占总

14、资产比重为5.53%,相较2022年的6.61%有明显下降。在过“紧日子”的背景下，样本城投公司迫切需要提升资金流动性管理能力，以应对时点性债务偿付压力。二是存货、其他应收款稳定增长。样本城投公司存货主要由土地使用权、开发成本、代建工程等构成；其他应收账款则主要是样本城投公司与当地政府或相关部门、企业之间的经营性、非经营性往来款等构成。两个科目大小可以直接反映样本城投公司与当地政府之间的密切程度及未来业务发展空间，但必须通过加快相关业务、款项的回收速度，才能进一步提升样本城投公司净资产收益率，实现资产“造血”能力的良性提升。2023年，样本城投公司存货、其他应收款总额分别为5.90万亿元、L9

15、0万亿元，占总资产比重分别达到29.66%、9.57%,与2022年两个科目占总资产比重（30.16%、9.29%）基本持平。（六）负债情况2023年，样本城投公司总负债规模达12.50万亿元，较2022年的1117万亿元增长超11%,规模增速略高于总资产，整体资产负债率有所抬升。其中，短期借款、一年内非流动负债、长期借款、应付债券等与有息负债相关科目在2022年、2023年的总负债占比中均接近65%o分析样本城投公司2022-2023年负债情况如下。一是外部融资依赖程度明显。2023年，样本城投公司主要有息负债类相关科目总规模达到81.95万亿元，较同期增长超过14%。城投公司由于历史原因形

16、成了较大规模的债务包袱，长期面临较大的兑付压力。而且，多数城投公司目前所开展的市场化业务，例如贸易类业务，在占用日常运营资金的同时，业务自身“供血”能力不足，再叠加不断收紧融资政策影响，城投公司的债务规模继续上升，债务负担持续加大。二是短期偿债压力依然较大。从总规模来看，2023年样本城投公司短期借款及一年内非流动负债合计为25.36万亿元，较同期增长22.45%；从现金短债比来看,2022年和2023年整体分别为0.540.43,其中，2023年现金短债比小于1的样本城投公司达216家，相较2022年的194家有明显上升。（七）政府补助城投公司过往从事基础设施建设、土地整理、保障房建设等政府

17、相关业务，这些业务大多公益属性强、收益性差，往往显示亏损，需要通过政府补助方式实现盈亏平衡及企业的可持续发展。依照财政部颁布的企业会计准则第16号一政府补助，政府补助分为与资产相关的政府补助，以及与收益相关的政府补助，根据其对企业经营活动的关联程度，分别计入其他收益或营业外收入。由于无法获取样本城投公司“其他收益”明细，本文将“其他收益”均视为政府补助，即政府补助二其他收益+营业外收入明细之政府补助。2023年，样本城投公司获得政府补助834.40亿元，较2022年的795.79亿元上升4.85%；2023年实现利润总额1026.50亿元、净利润766.97亿元，较2022年的1193.23亿

18、元、919.44亿元分别下滑13.97%、16.58%o由于样本城投公司2023年利润总额、净利润双双大幅下滑及政府补助小幅上升，直接导致其2023年政府补助占利润总额比重由2022年的66.69%提升至81.29%。同时，在扣除政府补助对净利润的影响后，2023年样本城投公司中经营亏损的家数由原先的10家大幅上升至112家，该情况在2022年由7家上升至117家。大部分样本城投公司仍以代政府建设、运营相关公益性或低效益项目为主业，导致其经营效益、盈利能力偏弱，需要通过政府补助维持正常业务的有序开展。城投公司依靠市场化运营提升其内在“造血”能力短期来看并不现实。城投公司市场化转型中的挑战与优化

19、路径探讨（一）化解存量债务压力，提升风险防控能力2024年政府工作报告提出，要统筹地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险。在此背景下，推动地方融资平台成为自主经营、自担风险、自负盈亏的市场化主体，已成为防范化解地方隐性债务风险的重要举措之一。现阶段城投公司能够实现市场化转型的前提条件，是通过“时间换空间”方式，控制债务规模继续扩大，降低短期流动性压力。在242家样本城投公司中，2023年近九成的公司面临显著的短期偿债压力。2023年7月至2024年7月，11家样本内城投公司相继出现了债务逾期、展期的情况，尽管与2024年7月31日上海票交所

20、公布的1509家逾期主体相比，该比例较低，但也因此可知“市场化经营主体”并不意味着债务压力的减缓或者偿债能力的全面提升。城投公司市场化转型的本质就是解决存量债务的过程，但在这个过程中，部分城投公司在债务运营风险的认知方面存在不足，未能在市场化转型过程中及时识别和防控相关风险，在制定公司发展规划和财务预算时，未充分考虑市场化转型可能带来的经营风险和财务风险，导致公司陷入偿债困境，面对市场波动、政策调整或项目运营问题时,缺乏足够的应对能力，从而影响了其长期稳定发展。因此，城投公司在推动市场化转型的过程中，必须提升对债务运营风险的认知，在“时间换空间”策略下有效控制债务规模，缓解短期流动性压力。同时

21、在制定公司发展规划和财务预算时需充分考虑市场化转型带来的经营和财务风险，通过有效的债务管理和融资策略,控制债务规模和降低短期流动性压力，改善其融资结构、降低融资成本,建立健全风险防控机制，以增强其在市场波动、政策调整和项目运营中应对不确定性的能力，从而为企业的稳定运营提供保障，以规避相应的资本市场风险。（二）丰富业务模式，提升营业能力从样本城投公司的业务结构分析可见，其核心业务仍集中于土地整理、基础设施建设等单一且具有较强城投属性的领域。受传统业务“造血”能力不足、融资政策等因素影响，城投公司迫切寻求转型，但采取开展贸易业务这类门槛较低、过于急功近利的转型方式，可能无法直接增强业务整体盈利能

22、力，且容易因超出企业自身能力范围而导致相关风险问题。止匕外，部分同区域的不同城投公司在开展市场化业务时，存在业务重叠、业务结构相似的同质化竞争情况，这不仅不利于国有资本的有效配置，还增加了同质风险发生的概率。因此，城投公司在转型过程中必须明确自身业务定位，优化业务结构，避免盲目多元化投资。通过聚焦核心竞争力和区域资源禀赋，考虑是否完全脱离原有主业，或在原有主业基础上进行合理、适当延伸，提升企业的盈利能力和市场竞争力。以房地产改革为例，20232024年，各地政府为应对房地产高库存压力，推出了收购型“以旧换新”模式。首先，部分城投公司在实施“以旧换新”政策过程中，作为地方政府指定的政策执行主体,

23、凭借其政府背景及有效协调政府部门、金融机构和市场主体等多方资源的先天优势，确保政策落地。城投公司通过多元渠道募集资金，包括发行公司债及地方政府专项债等，为旧房收购和新房建设提供资金保障。其次，城投公司因其城投属性，在城市建设、土地开发和房地产开发领域具备经验及项目管理能力，在简化交易流程、降低交易成本、提高交付可靠性等方面均发挥作用。最后，城投公司通过统筹规划旧房改造后的用途，将其转化为人才公寓、安置房或保障性租赁住房，满足不同群体的住房需求，推动地方住房保障体系建设，进一步巩固其在市场化转型中的重要地位。同时，随着数字经济的迅速发展，数据作为新型生产要素的战略地位愈发重要，并在政策中得到持续

24、推动，如中共中央、国务院印发的关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见，以及财政部印发的企业数据资源相关会计处理暂行规定等。而城投公司凭借其在城市基础设施建设和公共服务领域多年的深耕，积累了大量的数据资源，其中包括供水、供电、供热、交通运输、政务数据等,这些数据具有规模大、类型多样、应用场景丰富的特点，为数据资产入表提供了基础。数据资产的运营和交易促进了城投公司业务模式的创新，开辟了新的市场化收入来源。止匕外，数据资产也为城投公司拓宽融资渠道，如数据资产质押贷款、数据资产证券化等。这些成效充分体现了数据资产在助力城投公司市场化转型、优化财务结构和提升核心竞争力方面的重要作用。（三）厘清政

25、企边界，重塑政信关系现阶段“政府信用”依旧明显，当城投公司经营不善，难以应对偿还压力时，市场会存在一种普遍预期：政府部门会为城投平台提供帮助减轻其偿债压力。从样本城投公司的主要资产构成及政府补助可以看到，城投公司对政府的依赖程度并未因“市场化经营主体”标签而有所降低。近年来，各类政策均提到剥离城投公司的“政府职能”，但在市场化转型过程中，我们不能忽略城投公司与政府之间的紧密联系，以及城投公司在地方经济建设和城市发展运营中的重要作用。如果过于划清与政府的关系，会对城投公司的原有主业造成限制，压缩其市场化转型空间，因此，合理厘清政企边界，重塑政信关系亦是市场化转型的关键。既要充分发挥城投公司在地方经济建设中的重要作用，又要避免过度依赖政府信用，推动城投公司向真正市场化、独立运营的方向迈进。注：L本文所述的各大区划分依据如下：华北包括北京市、天津市、山西省、河北省及内蒙古自治区中部地区；华中包括河南省、湖北省、湖南省；华南包括广东省、广西壮族自治区、海南省、香港特别行政区、澳门特别行政区；西南包括重庆市、四川省、贵州省、云南省及西藏自治区；西北包括陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区及内蒙古自治区西部阿拉善盟；东北包括黑龙江省、吉林省、辽宁省及内蒙古自治区东部地区。该区域划分旨在更好地反映中国各省份的地理和经济特征。