探究我国草原执法工作现状.doc

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1、探究我国草原执法工作现状草原法修订实施以来，我国草原执法工作在探索中前进、在前进中发展、在发展中提高，已经成为建设生态文明、构建和谐社会、促进草原可持续发展不可或缺的重要手段。步入“十二五”，我国经济社会发展进入了新的历史时期，草原执法工作面临许多新的挑战，我们必须认清形势，积极应对，实现草原执法工作的新突破。 一、我国草原执法工作有了较快发展 草原法的修订实施，给我国草原保护建设注入了巨大的活力，加快了依法治草进程。近年来，我国草原执法各项工作不断发展进步，发生了一系列深刻的变化。 一是健全了专门执法的监理队伍。草原法确立了草原监理机构的法律地位，明确了其保护草原的执法职责。在草原法的推动下

2、一支负责草原执法工作的专门队伍从中央到地方相继建立，改变了以前草原执法缺专门机构、无专职人员的局面。 二是建立了违法必纠的执法机制。近年来，各级草原监理机构认真贯彻实施草原法，忠实履行职责，不断加大对各类草原违法案件的查处力度，一大批非法开垦草原、乱采滥挖草原野生植物资、非法征占用草原、非法进行矿藏开采、非法买卖和流转草原等案件得到查处，违法犯罪行为得到纠正，违法犯罪行为人受到了应有惩处。草原执法责任制、草原执法检查制、大案要案曝光制、信访接待制、案件督办制等制度逐步建立，有案必查、违法必纠的执法机制初步形成，并在实践中不断完善和提高。 三是完善了有法可依的执法基础。草原法立法内容全面，对草

3、原权属、草原规划、草原保护、建设和合理利用等做出了比较明确的规定。为适应深入贯彻实施草原法的需要，近年来，农业部又先后制定了草种管理办法、草畜平衡管理办法、草原征占用审核审批管理办法、等配套法规和规章。内蒙古、黑龙江、四川、宁夏、甘肃、青海等省区结合本地实际情况，先后出台了地方性草原管理条例或实施办法。目前，草原法律、法规和规章体系初步形成并完善，为草原执法工作的有效开展奠定了一定的基础。 四是形成了草原执法的保障体系。随着草原法的贯彻实施，草原家庭承包、基本草原保护、禁牧休牧轮牧、草畜平衡以及草原生态奖补等草原保护基本制度的推进力度不断加强，实施范围逐步扩大。与此同时，草原资与生态监测、草原

4、防火防灾、草原建设指导、草原技术推广等工作也得到快速发展，在设施建设、队伍建设、标准化建设、制度建设等方面取得实质进展，服务草原保护的能力明显增强。各项草原保护制度措施的推行和现代先进技术的推广应用，以及相关基础设施的建设和完善，对草原执法起到了重要的支撑保障作用，提高了执法的科学水平和工作效率。 二、我国草原执法工作面临新的挑战 随着我国经济社会的不断发展，人口、资、环境的矛盾将日益尖锐，草原执法工作将面临很多新的困难和新的挑战。对此，我们必须进行客观全面的分析p ，在思想和行动上做好充分的准备，积极应对这些挑战。 （一）追求经济发展使草原执法的压力日益加大。草原地区较其他地区相对贫困，从政

5、府到农牧民，希望尽快摆脱贫困、加快经济发展的主观要求极为迫切。由于草原地区资有限、产业单一，发展经济只得主要依靠在草原上“做文章”。尤其是近几年，草原蕴藏的大量石油、煤、天然气、金属等矿藏被相继发现，“积极”开发已成燎原之势。为加快经济发展，草原地区在道路建设、风电建设、城镇建设等方面步伐也不断加快。显然，矿藏开采、基础建设、野生植物资采集等，是目前带动草原地区经济发展的快捷途径。发展经济是硬道理，但由此而造成的草原破坏及被征占用的现象也必须引起足够的重视。可以肯定，为了进一步发展经济，草原地区在矿藏开采、基础建设、工业开发等方面的步伐还会加快，对草原经济价值的索取力度也会持续加强，这必将对草

6、原保护构成越来越大的压力。 （二）解决粮食安全问题使草原执法的压力日益加大。确保粮食安全是我国一项长期的重要战略任务。当前，粮食安全已成为全球性问题，我国也积极采取各种有效措施来鼓励粮食生产，保障粮食供给，应该说，这些政策对保障粮食安全是必须的，也确实发挥了积极的作用。但从保护草原的角度看，也给我们带来了一些新的困难和压力。取消农业税和实施种粮补贴政策后，种粮效益大幅提高，这使得一些地方开垦草原种粮的现象明显增多，一些本应实施退耕还草的耕地停止了退耕，一些地方原本种植牧草或饲料作物的土地也被用来种植粮食作物。耕地“占补平衡”政策的实施，导致一些地方为弥补因建设占用耕地的面积，将不少草原甚至是已

7、承包到户的草原，强行定性为“四荒地”或未利用地后开垦还田。个别地方还打着“土地复垦”的名义，大量开垦草原种植粮食作物。如何在发展粮食生产的同时有效保护好草原资，这是草原执法工作面临的严峻课题。 （三）人畜草矛盾不断突出使草原执法的压力日益加大。在未来很长一段时间内，我国农牧民的收入来主要依靠草原畜牧业的局面不会根本改变，草原畜牧业发展主要依靠家畜数量增长的现状不会根本改变，草原面积不断减小的趋势也不会根本改变。因而，在人口数量不断增加的情况下，为维持生存和发展，家畜数量的不断增长也将是必然的趋势。我国草原地区每年人口自然增长率约为7-10，相应地，家畜数量的增长速度也接近这一水平。目前，我国草

8、原地区农牧民的年人均收入远没有达到小康目标水平，要缩小这一差距，则不断增加饲养家畜的数量将是主要选择。在草原面积不断减少、草原生产力不断降低的情况下，人畜数量的增加与草原资日益紧缺的矛盾将更加突出，保护草原的难度也将进一步加大。 （四）非科学的生态建设使草原执法的压力日益加大。近些年来，我国林业生态建设投资规模不断加大，一些地区为争取林业建设资金，从而出现了在草原上大量植树造林的现象。由于违反了自然规律，水热及气候条件不适宜，这些树木大多难以成活或变成了“老头”树。有的地方为了使草原造林合法化，采取将草原认定为林地的做法，并颁发林权证。在草原上植树不仅浪费了国家有限的生态建设资金，还使草原遭到

9、了难以恢复的严重破坏，也导致了土地管理秩序的混乱。一些草原颁发了林权证后，被作为林地管理，不能再继续放牧使用，这更加剧了草畜矛盾，损害了农牧民利益，引起了不少矛盾纠纷。随着林业生态建设的推进，在草原地区适宜造林的土地将越来越少，再加上林业建设投资明显大于草原建设投入，在投资吸引下，林向草原不断侵蚀的速度有可能进一步加快。如何保住草原“领地”，实现生态建设中草与林的协调发展，是开展草原保护工作需要积极面对和妥善解决的问题。 三、草原执法工作必须实现新的突破 经过几年的发展，我国草原执法工作已经有了良好的基础，但总的来看目前仍处于起步阶段，还有很多需要解决的问题。在新的形势下，要不断提高执法能力和

10、执法水平，更好地履行保护草原的神圣职责，就必须在一些关键环节实现突破，妥善解决制约草原执法工作的突出问题。 （一）定性确权，解决“阵地”问题。草原定性确权就是要科学界定草原的范围，并在此基础上落实草原的所有权和使用权。草原是执法的根本对象和基本着力点，若连什么是草原、草原在哪都模糊不清，那草原执法就没有战斗的阵地。事实上，目前很多草原被侵占、被开垦或被改作它用，草原监理部门无法按草原法进行查处，很重要的原因就是草原与林地、“四荒地”、荒漠地及其他未利用地的界线不清、管理职责不明造成的。因此，当前要把明确草原边界和范围作为草原执法的重要基础性工作优先抓好、抓实。在纯草原地区和其他草原特征较明显的

11、地区，要加快落实草原家庭承包制，以明确草原所有权、使用权的方法将草原固定下来。在南方地区以及其他土地类型交叉较多或土地类型比较模糊的地区，首先要将传统的放牧用地以及符合草原基本属性且没有明显争议的土地划定为草原,勘定边界，尽可能建立草原围栏，并明确草原所有权和使用权；对有争议的土地，草原监理部门要主动出击，尽可能把符合草原基本属性的土地确定为草原，勘定边界，并实施家庭承包。草原家庭承包要最大限度地落实“到户”，真正解决形式上承包，实质上还是混用、吃大锅饭的问题。为更好地解决草原定性确权问题，要积极争取以政府名义出台关于推进草原家庭承包的专门文件，将部门行为转变为政府行为，通过政府组织、相关部门

12、配合、草原部门具体实施的办法来全面推动此项工作。只有草原界限清晰，草原所有权、使用权真正落实，草原执法工作才有战斗的阵地，在这个阵地内，草原植被才能得到有效的保护，草原才能可持续发展。 （二）完善立法，解决“武器”问题。草原执法的根本依据是草原立法，草原立法既是预防和惩治草原违法犯罪行为的有效武器，又是保护广大农牧民合法权益和草原资的有效武器。随着草原执法的不断推进和社会的发展，相关执法依据缺失或不尽完善影响草原执法的问题日益凸显。一是相关配套法规和规章缺失，使一些执法工作无法深入。二是草原犯罪的立法规范与刑法典不能直接对接，导致草原犯罪的刑事责任难以追究或不能追究。 （三）加快建设，解决队伍

13、问题。目前，我国草原执法队伍力量还很薄弱，地区发展还不平衡。特别是基层的县级草原监理机构，普遍缺少必要的执法监督和办案取证设备，办公条件也十分简陋。建设一支“机构健全、队伍精干、技术先进、装备优良、执法严明、政治合格”的草原监理队伍，是开展草原执法的重要基础。因此，当前要把建立健全体系、武装执法队伍作为推进草原执法工作的重要基础性工作抓好。一是建立机构。各地要继续通过加强宣传、多做工作、积极争取各级政府的重视，尽快完善草原监理机构，完善省、地、县草原监理体系。当前首先要把草原牧区、半农半牧区以及生态脆弱区、草原生态建设工程区作为监理机构建立的重点。从长远看，要力争做到凡是有草原的地区都应当有草

14、原监理机构。二是提高装备水平。要积极争取各级政府对草原监理体系建设的投入，尤其要加强地、县级基层监理体系建设的投入，提高设施装备水平，增强执法能力。加强草原监理体系建设除依靠地方投入外，更需要积极争取国家的扶持，从国家层面要积极争取设立基层监理体系建设专项，突出建设重点，争取尽快改变草原执法队伍力量薄弱、装备水平差的现状。 （四）提高素质，解决能力问题。从草原执法队伍自身来看，目前还存在着队伍整体业务素质不高以及执法程序还不够规范等问题。从这几年的草原执法案例来看，一些违法事实清楚、证据确凿的草原违法案件，由于执法程序不当、适用法律不准确，往往给执法工作造成被动。还有少数来信来访反映的案件，由

15、于监理部门重视不够、办理不力或工作拖拉，或有畏难情绪，从而未能得到及时调查处理或处理不当。这些都对草原执法队伍自身形象造成了严重的损害。因此，要把不断增强执法能力、提高工作水平、加强自身建设作为一项重要任务。当前，一是要不断加强队伍政治思想教育，努力树立公正执法、文明执法、为民执法的职业道德风尚；二是要继续强化队伍的业务培训，并建立相关考核激励机制，不断提高执法人员的业务素质和办案水平；三是要继续建立和完善草原执法责任制、草原执法检查制、大案要案曝光制、信访接待制、案件督办制等制度，规范草原执法行为。 （五）争取支持，解决干扰问题。在草原执法中，“刀不快、腰不硬、气不壮”的现象还较为突出，这主

16、要是受外部环境阻力干预造成的。由于征占用草原、开垦草原、草原上植树以及在草原上开采矿藏等行为很多是在地方政府的主导下实施的，这就给隶属于地方政府的草原监理部门开展草原执法带来了很大的难度，常常受到行政阻力的干扰。行政干预主要表现在：一是直接抵制，阻止草原监理部门查处；二是消极对待，在事实清楚的情况下不按规定对相关责任人员进行处理，也不对破坏的草原进行恢复；三是个别地方甚至对“不听话”的监理执法人员调离岗位。行政干预应该说是目前草原执法过程中面临的最大困难，解决起来难度也最大。从政府部门来说，需要进一步树立科学的发展观和政绩观；从草原监理部门和执法人员来说，首先还是要强调忠实履行职责。对于因为地

17、方行政阻力而难以深入查处的重要案件，应积极寻求上级主管部门的支持，由上级主管部门指导查处。草原监理部门还应善于借助各级纪检、监察、司法、人大、政协等部门的力量，在他们的支持下推进案件的查处。同时，还要高度重视宣传媒体的作用，通过媒体对一些破坏草原的行为及时曝光，形成舆论压力，寻求社会的支持。各级主管部门要勇于为基层监理执法人员撑腰，尤其在关键时候要敢于替他们说话，支持他们的工作，妥善解决好他们工作中的后顾之忧。 （六）强化合作，解决矛盾问题。草原作为一种自然资，与土地、耕地、林地等自然资有密切的联系，作为一种社会资，又与经济社会发展方方面面紧密相关。因此，草原执法工作不可避免地会涉及多行业、多

18、部门，甚至不同的管辖区，出现工作上的不协调甚至是产生一些矛盾，这很正常，这就需要相关行业、部门、地区加强合作，协同一致。一方面，从国家层面来说，要通过加强农业、国土、林业、环保等部门的合作，尽快制定出台国家级土地分类标准，以规范土地分类，指导草原定性，促进草原家庭承包；要通过积极争取价格主管部门和财政部门的支持，加快出台草原植被恢复费的征收、使用管理办法。另一方面，从地方草原执法部门来说，要通过加强与土地管理部门的合作，规范征占用草原的审批程序；通过加强与林业部门的协调、沟通，逐步减少或杜绝在草原上毁草种树的行为；通过加强与纪检、监察、工商以及公检法部门的合作，强化办案力度，提高执法效率；通过加强地区间合作，妥善解决草原边界纠纷，有效地查处和打击跨区域的草原违法行为。 第 11 页 共 11 页