政府引导基金绩效评价的政策剖析.docx

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1、政府引导基金绩效评价的政策剖析钱桂萍刘丽萍李娅摘要：为了加快本地区创新、创业企业的发展，各地政府相继出台了支持创新、创业企业发展的政策法规，并建立了政府专门的政府引导基金。通过对各地区政府引导基金政策的梳理，发现其在实施中存在三种模式，在绩效评价规范中存在基本指标和具体指标，基本指标主要包括政策目标和效果、运作规范性、资金安全性、投资的效益性等，而具体指标各地政府引导基金各有侧重。由此引出了政府引导基金在基金绩效评价方面存在的主要问题。关键词：政府引导基金；政府投资；绩效评价中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/ki.16723198.2018.25.0501引言政府投资基金

2、是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金，也称为政府引导基金。引导基金的宗旨是创新政府资金扶持方式、通过发挥财政资金的杠杆放大效应，引导民间资金进入创业投资领域并鼓励其增加对中小企业的投资，引导基金不以营利为目的。我国政府引导基金相较于发达国家虽然起步较晚，但经过一段时间的发展，现在已经具备一定的规模，从省级政府到地市级政府遍地开花，并且模式逐渐多样化。清科集团数据统计显示，截至2015年 12月底，国内共成立780支政府引导基金，基金规模达21，834.47亿

3、元，平均单支管理规模为 27.99亿元。其中省级政府引导基金的规模大，226支基金规模总额达到 9，980.37亿人民币，但是地市级政府基金设立数量多，共有417支基金，基金规模8，243.00亿。2015年新设立的总规模为 400亿的国家新兴产业创业投资引导基金，和总规模600亿的国家中小企业发展基金，更是显示了强大的杠杆效应，引导社会各方面资金将近3000亿参与进来。由此可知，政府引导基金的发展壮大应该在一定程度上扶持了我国创新创业企业的发展、促进了科技进步，对于产业机构的调整、科技成果的转化都起到一定的推动作用。伴随着政府引导基金的发展壮大，财政部、科技部以及相关的各级政府机构对政府引导

4、基金的管理规范也逐步完善。但是提升政府引导基金的监督管理效果的各种方式也一直在探索中，比如引导基金管理的组织模式、引导基金的运作过程监管及风险控制、引导基金的资产管理等，其中引导基金的绩效是不是反映了其设立的宗旨，是不是达到了投入的效果至关重要，然而對于引导基金绩效的评价还没有一套成熟的、可操作性强的指标体系，建立一套引导基金绩效评价指标体系是提高引导基金的政策效应和引导效应、推进引导基金良性发展的必然诉求。没有合理有效、及时的绩效评估就有可能没有政府引导基金长期稳定的发展、也有可能使得引导基金达不到预期效果而流于形式。2政府引导基金绩效管理的政策梳理多年以来，政府部门出台的引导基金管理政策体

5、系在逐渐完善，2005年国家发改委等十部委联合下发的创业投资企业管理暂行办法，提出国家与地方政府可以设立创业投资引导基金；2006年国务院下发关于实施国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）若干配套政策的通知，鼓励有关部门和地方政府设立创业风险投资引导基金；2007年科技部、财政部印发科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法，随着引导基金的规模、数量的加大各级政府部门也都相继出台了相对完善的引导基金管理办法、实施细则等。对于政府引导基金的绩效管理，各级政府相关部门出台的管理办法、实施细则中大多有相应的规定，一是规范了绩效评估的主体，二是对绩效评估的主要内容做了规定。2.1政府引

6、导基金绩效管理主体及权责界定财政部政府投资基金暂行管理办法规定各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，有效应用绩效评价结果。因为政府引导基金属于财政资金对相关领域的政策性支持，因此原则上应该由各级财政部门执行监督管理和评价的职责，但是在下面各级行政单位的相关规范中又有不同的执行方式，主要包括以下几种。（1）科技部门主导型。比如河北省2018年初颁布的河北省科技创业投资和成果转化引导基金管理办法中规定省科技厅是引导基金的主管部门，代表省政府履行引导基金出资人职责，会同省财政厅负责引导基金重大事项的决策和协调，包括制定管理办法、筹措引导基金

7、资金、对引导基金运作进行绩效评价等。科技厅是引导基金管理的主导力量，财政厅是主要参与方，是从属。科技部门对管辖区域的科技发展战略、重点发展产业、创投机构、科技成果以及科研队伍等情况比较了解，更容易正确把握资金投向和运作。（2）财政部门主导型。浙江省创业风险投资引导基金管理办法中规定浙江省成立创业风险投资引导基金管理委员会为引导基金的管理机构，负责决策管理及绩效评价。由管委会下设的办公室来主持完成对引导基金管理公司的年度业绩考核，办公室设在省财政厅，由省财政厅分管副厅长兼任办公室主任。由财政部门进行业绩考核，应该更侧重于引导基金的资产运作的公共财政效益和安全性。（3）理事会管理模式。比如上海、天

8、津等地的政府引导基金都采用了理事会制度，上海市创业投资引导基金管理暂行办法中规定，引导基金的管理采取决策、评审和日常管理相分离的管理体制。设立上海市创业投资引导基金理事会行使决策管理职责，引导基金理事会对市政府负责，由分管市领导任理事长、副理事长。理事会对引导基金投资形成的资产进行监督和绩效考核。理事会的组成人员包括市发展改革委、市经济信息化委、市商务委、市科委、市国资委、市金融办、市财政局等各相关部门。天津的理事会构成则是由投资、技术、法律、金融、财务等领域的专家，以及市科委、市财政局有关处室负责同志。理事会管理模式会同不同部门或者专家于一起，在考核的过程中有利于对考核内容的协调和完善，充分

9、借鉴各方面专家的意见，使得绩效考核更科学更合理。同时，上海理事会理事长由市领导担任，增强了决策的权威性。但是，多部门共同参与容易造成考核程序很乱，各部门权责不清，最终导致绩效考核形同虚设。2.2不同类别引导基金绩效评价的规范各地各级管理部门对政府引导基金的管理办法或实施细则中对于绩效评价的具体内容有不同的表述方式，比如天津市天使、创投两种引导基金的管理办法中没有规定绩效评价的方向与内容；天津市众创空间引导基金的规范则比较明确。另外，不同种类基金的设立宗旨不同，基金绩效考核的具体目标和方向就会有所不同。根据对北京市、天津市、浙江省、上海市、深圳市、河北省以及四川省等多地区不同级别几十份比较有代表

10、性的政策规范的研究归纳分析，发现不同种类引导基金的绩效评价主要包括两大方面：一是基本状况的基础评价指标，二是具体指标。基础评价主要包括以下几个方面：（1）引导基金的政策目标和政策效果。这是多个管理办法中提到的引导基金绩效评价的原则性指标，每一种政府引导基金都有它特定的设立宗旨，但不同区域的同类引导基金又会因本区域经济发展战略的不同而有差别。基金的运作结果一定要符合本区域设立引导基金的初衷，因此对于引导基金绩效的重要内容就是实现引导基金的政策目标、达到基金预期的政策效果。至于政策目标和政策效果应该采用什么样的指标去评判规范中一般不会做说明，只有个别规范中表述稍微具体一些。（2）引导基金运作的规范

11、性。即引导基金是否符合管理办法所规定的运作规范。引导基金的管理办法或实施细则中基本都详细规范了基金的设立方式、运作方式、退出方式及管理组织机构及其职责权利等内容，对于引导基金的评估，运作的规范性应该是重要内容之一。（3）引导基金的安全性。政府引导基金毕竟属于政府财政资金，财政部门有责任监督管理基金的安全运作，设立引导基金的风险容忍度，尽可能保证政府引导基金的保本增效。（4）引导基金的效益性。政府引导基金是一种不以营利为目的政策性基金，虽然基金不以营利为目的，但基金的效益又反映了托管机构的管理水平以及从一定程度上反映了基金投资项目的正确性。有些政策法规规定的评价指标比较具体，以列举的方式规范了绩

12、效评价的具体指标，但是不同类别的基金考核侧重点各有不同，同一类别的基金因区域产业发展战略的不同也有明显差异。比如杭州市蒲公英天使投资引导基金管理办法中对绩效评价做了如下规定“建立引导基金公共财政绩效考核评价体系，遵循天使投资市场规律，建立引导基金特殊风险容忍机制，主要考核指标是所带动的全市天使投资金额和天使资金投向企业的家数。” 绩效评价的具体指标包括引导撬动的资金规模和企业投资家数。而如河北省天使投资引导基金管理实施细则（暂行）中绩效评价包括基金引导作用和子基金所投企业创新性、成长性、科技成果转化效果和科技创业人才的培养，具体反映了河北省天使引导基金的设立宗旨。科技部和财政部共同颁发的国家科

13、技成果转化引导基金管理暂行办法中的基金设立宗旨是推动科技成果转化与应用，引导社会力量和地方政府加大科技成果转化投入，但并没有对绩效考核进行规范。浙江省成果转让引导基金管理办法則对于绩效评价做出了比较具体的规定，即科技成果转化投资项目清单及所投项目进展情况两个指标。3引导基金绩效评价存在的政策问题分析通过对几十份不同地区不同级别的政府引导基金政策法规的研究分析，发现对于引导基金绩效考核这个问题，政策法规的制定和颁布中也存在着各种问题，或者因为政策起草者更加侧重引导基金的设立、运作和安全，对引导基金的绩效评价缺乏应有的重视，或者因为起草者的绩效评价专业水平限制，尤其是引导基金的绩效评价是一个集宏观

14、微观于一体的综合的评价，对它做一个科学的表述有一定难度，导致政策中对绩效评价的规范存在着各种各样的问题。3.1绩效评价主体的确定缺乏科学性首先，政府引导基金的评价主体要具备专业性。文件梳理过程中发现政府引导基金绩效评价的主体规范具有多样性，有政府部门也有政府部门组织的专门管理机构。政府引导基金的绩效评价是一项综合的投资管理评价，要求评价者具有区域经济、管理、金融、新兴科技、统计等各方面的知识，评价主体如果是某一政府部门，本部门很难具备各方面的专业人才，即使临时组织一批专业技术人员协同政府部门进行绩效评价，也很难保证绩效评价的质量及评价的长期一惯性。其次，绩效评价主体要有一定的权威性，绩效评价需

15、要多渠道搜集基金运作后方方面面的成果信息，国内外同行业信息，即需要目前的信息也需要历史信息等，如果没有一定的权威性支持，信息的搜集可能障碍重重，妨碍绩效评估的科学性、全面性。总之，专业性、权威性和组织评价运作的便利性等评价主体的特质是绩效评价顺利进行的前提条件。3.2部分规范性文件中对引导基金绩效管理没有明确规定政府引导基金政策文件中一般都有专门的章节或条款规范基金的监督和管理及其绩效评价主体，有些政策中对于绩效评价主体做了一般性规定，但是监督管理环节并未提到绩效评价的问题，甚至是政策条款中根本没有提到绩效评价的相关问题，比如北京市中小企业创业投资引导基金实施暂行办法（2008），绩效评价环节

16、不是引导基金管理不可或缺的管理范畴，没有绩效评价或许基金的运转效果暂时并不会受到影响，但是从基金投放、运作的长远效应来看，绩效评价是引导基金沿着既定方向健康运行的重要保障条件。3.3政策条款中对绩效评价缺乏原则性指导无论是管理办法还是实施细则，对于引导基金绩效评价的问题没有必要做细致入微的规定，但原则性指导是必不可少的，它是绩效评价的方向性规范，涵盖绩效评价的主体内容，使得绩效评价有目标可遵循，毕竟不同区域不同级别不同种类的政府引导基金其设立宗旨是不相同的，不同基金有不同的目标，需要在相应的政策中加以明确。但是在规范性文件的制定过程中这个问题有时被忽略，比如河北省科技创业投资和成果转化引导基金

17、管理办法规定，引导基金接受省财政厅、省审计厅组织的监督检查和绩效评价，规定引导基金接受监督评价的必要性，没有明确主管部门对绩效的主要评价内容。3.4绩效考核内容和基金设立宗旨的耦合度欠缺绩效评价的目的之一是对引导基金进行控制和间接性指导，使得引导基金不偏离设立的初衷和既定目标，因此，绩效评价的原则及主要内容应该和基金的设立宗旨相吻合，但某些规范性文件中忽视了两者的协调统一，这样势必会降低绩效评价的作用。比如上海市创业投资引导基金管理暂行办法（2010）中对设立宗旨的描述是“发挥财政资金的杠杆放大效应，引导民间资金投向上海重点发展的产业领域，特别是战略性新兴产业，并主要投资于处于种子期、成长期等

18、创业早中期的创业企业，促进优质创业资本、项目、技术和人才向上海集聚。”而在监督管理环节对于绩效评价则做了这样的描述，“引导基金理事会按照公共财政的原则，对引导基金管理机构履行职责情况和引导基金投资形成的资产进行监督和绩效考核，并由审计部门对引导基金进行审计”，绩效管理评价的落脚点在资产的监督和绩效考核，这样的规范显然不能和基金设立宗旨相匹配。政府引导基金的不断发展壮大及引导基金在经济发展中引导社会资本扶持企业创新创业、提升产业结构、完善资源配置的重要作用，使得各级政府引导基金规范性政策的制定也显得尤为重要，政策制定的质量对基金长久运作的效果有比较重要的影响，因此，各级政府相关部门在政策的制定过程中应该引起足够的重视，行政管理部门出台的政策性文件应尽量行文严谨，体系完善。