推进国家治理体系和治理能力现代化分析研究 行政管理专业.docx

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1、推进国家治理体系和治理能力现代化核心提示：十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这里说的国家治理体系，是党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力，是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了科学的国家治理体系才能孕育高水平的治理能力，不断提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。

2、解决中国各种问题，实现各项既定目标，关键要靠国家治理体系和治理能力的现代化。所谓国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化,使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。推进国家治理体系和治理能力的现代化，要求我们及时更新治理理念、深入改革治理体制、丰富完善治理体系、努力提高治理能力。更新国家治理的基本理念全会公报多次提到了国家治理、政府治理、社会治理的概念。从统治、管理到治理，言辞微变之卜.涌动的，是一场国家、社会、公民从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的思想革命；是次政府

3、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到最终的主体性变化的国家实验；是个改革、发展、稳定从避免两败俱伤的负和博弈、严格限缩此消彼长的零和博弈再到追求和谐互惠的正和博弈的伟大尝试。管理与治理虽非截然对立，但至少有如卜显著区别：是主体不同。管理的主体只是政府，而治理的主体还包括社会组织乃至个人。十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，实际上已经体现了多元共治的理念。这-变化意味着，政府不再只是治理的主体，而且也是被治理的对象;社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。二是权源不同。政府的管理权来自于权力机关的授权。尽管权力

4、机关授权从根本上说是人民授权，但人民授权毕竟是间接的。而治理权当中的相当一部分由人民直接行使，这便是所谓的自治、共治。三是运作不同。管理的运作模式是单向的、强制的、刚性的，因而管理行为的合法性常受质疑，其有效性常难保证。治理的运作模式是复合的、合作的、包容的，治理行为的合理性受到更多重视，其有效性大大增加。从一元单向治理向多元交互共治的结构性变化，意味着我们不仅于思想观念上不再走人治的老路，而且于政治生态上铲除了人治隐形存在的可能，最终使那种仅停留在口头上的法治无所依凭。国家治理、政府治理、社会治理的基本方式必然是法治，国家治理、政府治理、社会治理的现代化有赖于各个领域的法治化。要以法治的可预

5、期性、可操作性、救济性等优势来凝聚转型时期的社会共识，使不同利益主体求同存异，依法追求和实现自身利益最大化。要努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。要广泛开展依法治理活动，提高社会管理法治化水平。要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。要建立决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度。要深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的

6、社会主义司法制度，维护人民权益。要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。丰富国家治理的价值目标秩序稳定作为治理的价值目标，是毋庸置疑的，但它只是初级价值，更非唯i价值。第，治理应有利于激发社会活力。实现人的自由而全面的发展，是马克思主义追求的根本价值目标。在当前利益多元化、文化多样化的条件卜.，国家治理既要确保公共利益和主流道德价值不受侵害，也要根据实际情况尊重差异、包容多样、考虑个别，特别是要保障宪法确认的个人自由，承认合法合理的个性化追求，让公民和社会组织充满生机活力，使社会保持动态平衡稳定状态。第二，治理应有

7、助于扩大人民民主。全会突出强调了坚持人民主体地位和发展社会主义民主政治。人民民主是社会主义的生命，国家治理要以保证人民当家做主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。要推动人民代表大会制度与时俱进，推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主。要广泛发动各类社会组织和公民参与政府的治理工作或者进行自治。工会、共青团、妇联、工商联、学联、青联、科协、文联、记协,、残联、贸促会等人民团体应在引导相应群体的行为、维护其权益、化解矛盾方面发挥更大作用；居委会

8、村委会应在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中承担更多责任；应培育壮大社会中介机构，强化其在维护社会信用体系、降低交易成本中的地位和作用。第三，治理应有助于实现社会正义。公平正义是中国特色社会主义的内在要求。国家治理的重要任务之一就是努力营造公平的社会环境，促进形成正义的社会制度。在此问题上，政府的角色和责任至关重要。政府行为必须反对“四风”、整席腐败、提升公信，以公平正义的治理行为创造公平正义的社会局面。第四，治理应有益于增进人民福祉。全会强调，要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，让i切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。民生艰难是社会不稳的关键

9、因素之所以谋民生之利，解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，是深层次的国家治理，有事半功倍之效。政府负有改善民生的首要责任，特别是要把保基本的责任履行到位，但同时也要扩大向社会力量购买公共服务，通过政府职能转变、拓展治理主体来提高民生事业的质量和效率。承担教育、医疗、社保等民生职能的公共事业单位，应把公益放在首位，坚守自身的社会责任，切实拿出为民便民惠民的政策措施。把握国家治理的战略要点我国转型时期国家治理的主要内容，一是维护社会和市场秩序；二是防范、处理天灾人祸等社会风险；三是调和、处置社会纠纷和冲突；四是服务和管理流动务工人员、农村留守老妇幼等特殊人群：五是引导和监管基于互联

10、网的“虚拟社区”以及类似场域。这些工作纷繁复杂、千头万绪，如果就事论事、头痛医头，只会是事倍功半，所以必须分析实现有效治理的战略路径，找到国家治理的制高点、切入点、突破点、着力点。第一，治理的制高点是伦理塑造。治理工作直接作用于人的行为，但行为是思想影响的，所以，引导思想观念、构建先进文化、塑造社会伦理，是更为根本的治理战略。从这个意义上讲，大力倡导以富强民主文明和谐，自由平等公正法治，爱国敬业诚信友善为基本内容的社会主义核心价值观，不仅是文化建设的重要内容，更是治理的制高点。要紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全

11、现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣。第二，治理的切入点是源头治理。当前因土地征用、房屋拆迁、历史遗留等问题引发的社会矛盾多样多发，除各方面客观原因外，一个重要原因是些干部在处理政府与群众利益关系上，没有树立把改革成果更多惠及百姓的理念。实践证明，只有让广大群众从党和政府的方针政策中获得实惠，才能从源头上减少社会矛盾。全会提出，实现发展成果更多更公平惠及全体人民,必须加快社会事业改革，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，更好满足人民需求。现阶段不可能消灭贫富差距,但必须卜.大力气解决因违法违规而产生的贫富差距，这就要求反对特权，推动权利公平、机会公平、规则公

12、平的实现。而对于因身体缺陷、智识水平等合理差别因素造成的低收入困难群体，则应切实解决好其社会保障问题。第三，治理的突破点是群防群治。国家治理，重点在基层，关键靠群众。要主动适应经济社会发展新要求，善于依靠基层组织和广大群众，提高预防化解社会矛盾的能力和水平。要通过群众自治，让群众自己组织起来解决自己的问题。要健全以城乡社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区管理服务体系，努力把城乡社区建成政府社会管理的平台、居民F1.常生活的依托、社会和谐稳定的基础。要以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，努力让群众更好地行使民主权利，提高自我管理、自我

13、服务水平。要充分发挥人民团体、群众组织、社会组织的优势，吸引、凝聚各方力量，促进矛盾纠纷化解。第四，治理的着力点是法治方式。法治是治理的基本方式。把社会矛盾预防化解纳入法治轨道，是实现社会安定有序、和谐活力的长效机制。各级领导和公职人员须牢固确立宪法至上、法律权威的意识，不断提高依法找法、用法靠法的能力，切实把发展这个第一要务、稳定这个第一责任和依法办事这个第要求有机统一起来，绝不能因“维稳”而突破法律的底线，绝不能因害怕上访而迁就个人的非法要求，绝不能因个别正义而牺牲规则之治的普遍正义。解决国家治理的协调匹配目前对于治理主体的多元性已经有了共识，但还存在以F三个重要的理论与实践问题：第一，国

14、家权力在治理主体体系中处于何种地位。有人认为政府应该是在社会组织和个人治理不能或无效时才跟进，即政府治理应居于补缺地位；也有人认为政府治理应居于主导地位。笔者认为，不宜简单地讲补缺地位或主导地位。全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这意味着在经济建设领域，政府必须让路。但社会治理与经济建设有区别，不宜像定位政府调节经济那样，把政府治理社会定位于补缺。在维护秩序、化解风险、处理危机等方面，政府必须努力掌握预防化解社会矛盾的主动权，而不是等社会力量和个人无法处理时才出面。检验治理水平的高低，不仅要看紧急情况

15、下应急处置能力，更要看常态下矛盾纠纷预防化解效果。实践证明，要有效避免小事演化成大事，关键在于完善矛盾纠纷排查、预警、化解、处置机制。要把源头治理、动态管理、应急处置有机结合起来。与此同时，也要注意发挥基层干部和群防群治力量的优势。十八大以来，中央在阐述社会管理体制时，提的不是“政府主导”而是“政府负责”，这一表述启发我们，不必纠缠“主导”的问题，而应研究功能和责任问题。第二，多元主体共治如何实现匹配、廉价合作。全会强调，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。合作治理并不是新东西，我国在上世纪八卜年代就开始执行“社会治安综合治理”方针，所谓综合治理，实质就是合作治理。如今，综合治理已从“社

16、会治安”扩展到“社会管理”。但在实践中，合作治理还存在着协调性、匹配性以及运作成本等问题。因为不同的合作治理事项，会有不同的主体牵头。如果是政府牵头，可能比较容易协调，但某些社会组织的匹配性可能存在问题；如果是社会组织牵头，政府如何配合、在多大程度上配合，是需要深入探讨的。同时，合作治理也要考虑成本，既要动员多方力量，又要尽UJ能做到廉价，合理的成本分摊机制和财务监督机制都需进一步健全。第三，社会组织如何提高治理能力。治理能力指向的是治理有没有效果，会不会“失灵”。失灵的问题，政府存在，社会组织必然也存在。因此，要高度重视社会组织的治理能力建设。首先，社会组织自身要提高水平、严格自律；其次，政

17、府要支持、帮助社会组织提高治理能力；再次,政府和个人还要监督社会组织的治理行为。创新国家治理的方式方法推进国家治理体系和治理能力现代化，关键在于创新。可以积极尝试的治理新方法有：第一，非对抗性和“软法”。具体要求是：变整治为疏导，变刚性为柔性。以治理城市占道经营为例，目前已有i些地方采用规范设立“便民经营服务点”的方法，兼顾了市民生活便利、经营者正当权益与市容整洁，达到了多赢的效果。在软法方面，应更加注重发挥激励性法律规范和乡规民约等社会自治规则的作用。第二，契约化和合作规制。具体要求是：变命令为协商，变指挥为指导。例如山东省各级公安机关在平安山东建设中，探索出政法部门与保险公司共同建立社区治

18、安防范与人身、财产损害补偿相结合的“契约式治安保险联防”治理新机制，取得了良好成效。第三，提供服务或社会福利。具体要求是：变监管为服务，变强制为利导。例如流动人口不愿意办理登记怎么办？江苏省采取的办法是“登记积分制”，经过一定年限，达到规定积分后，流动人员就可以享受保障住房、子女上学等待遇，最后还能成为当地市民。第四，市场化和竞争机制。具体要求是：变官办为民营，变垄断为竞争。以污染治理为例，环境污染行政处罚固然不能丢，但“排污权交易”的治理方法把政府与企业间的行政关系变成市场的经济交易，使得企业自觉提高治污积极性，从而控制一定区域内的排污总量。第五，程序化和科技手段。具体要求是：变实体为程序，

19、变“人控”为“机控”。注重采取程序化的技巧来处理实体上公正难辨的问题。应充分利用现代科技手段来拓宽治理边界、提高治理效率、增强治理精度，排除权力、人情、金钱等因素导致的“搞例外”“走后门”现象。唐皇凤：新中国60年国家治理体系的变迁及理性审视2013-11-2110:01经济社会体制比较唐皇凤0字号:核心提示：构建适应社会一历史一文化特征的国家治理体系是任何国家实现有效治理、有序变迁和可持续发展的前提条件,而构建现代治理体系是当下中国国家建设的重大历史使命。【摘要】构建适应社会一历史一文化特征的国家治理体系是任何国家实现有效治理、有序变迁和可持续发展的前提条件,而构建现代治理体系是当下中国国家

20、建设的重大历史使命。文章以新中国60年国家治理体系的历史演进为研究对象,认为执政党主导和组织化调控是新中国国家治理体系的本质特征。改革开放以来出现的社会综合治理体系,依然延续了执政党主导的组织化调控模式,并进一步使之精致化。对社会综合治理体系运作的内在困境而言,构建网络治理模式是实现中国国家治理体系现代化的基本路径。更多还原【关键词】社会综合治理；组织化调控；中国政治发展；一、新中国国家治理体系的构建：执政党主导与组织化调传统中国作为一个地方社会差异明显，但文化同质程度很高的政治共同体，在政治制度体系内部有效地容纳了宗族与乡绅的自治空间，同时借助价值、信仰纽带等文化载体维系了社会整合和秩序稳定

21、有学者认为传统中国通过政治统一争取稳定秩序的基本保障，除了诸如里甲、保甲、乡约、抬高乡绅地位和弘扬帝国崇拜等行政安排之外，更为重要的是通过根深蒂固的制度支持国家和社会秩序的文化价值和主张（R麦克法夸尔、费正清，1998：1618）。在这种国家治理体系下，政府的权威通常由它的道德威信维系，国家权力更多地体现为一种文化权力，而不是作为现代国家表征的公共权力。虽然制度和组织也在国家治理过程中发挥重要作用，但从根本意义上讲，组织与制度只有依托于文化的价值才能彰显其治理的含义，所有组织与制度设计都是为了更好地维护与实现文化所规定的价值。然而，近代中国社会随着西方列强的入侵以及现代化进程的挫败，其国家建

22、设面临着严重的整体性危机，既有主权危机和政权危机，也存在严重的经济危机与社会危机。一方面导致了社会的日益贫困化；另方面也打散了传统社会结构的有机性，直接摧毁了中国传统政治、社会的有机整合逻辑。在国家政权对基层社会的介入与渗透过程中，不仅破坏了原有的地方文化网络，国家“赢利性经纪人”替代了传统的社会精英，土豪劣绅借助国家权力欺压民众，改变了传统的地方绅上协助国家管理地方社会的局面（杜赞奇，1996）o由于长期缺乏定型社会结构的主导力量，中国社会在F1.益碎片化的轨道上渐行渐远。在这样的历史场景中，借助非常强势的组织化力量来重新实现整个社会的彻底重构，进而把一个高度分散化的社会重新凝聚起来，这是中

23、国国家建设首先需要解决的问题。改造中国社会就必须打破旧的社会结构，重新组织中国社会。要将“盘散沙”式的低度组织化社会成功带入现代化进程，光靠强有力的国家政权很难实现这一历史使命。从现实的发展经验来看，彻底动员与重组“一盘散沙”式的低度组织化社会的历史使命落到了中国共产党身上。新中国成立以后，重新组织社会成为新政权最艰巨的任务。并且，中国的现代化缺乏权力的制度网络与市场网络等常规性手段，而传统的权力文化网络又被基本摧毁，至少不能充当社会整合的凝结剂。因此，中国共产党建立的新政权惟一可以利用的资源就是自己在根据地和长期的革命战争中使用的组织与动员群众的技术与手段以及相对丰富的组织网络资源。因此，1

24、949年9月30日,毛泽东就提出:“全国同胞们，我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态。”（毛泽东，1987：11）毛泽东提倡在建设社会主义的总体目标卜.对中国社会进行全面的组织改造，对中国社会重新组织化。利用中共在战争年代确立的强大政治合法性，在基层社会逐步建立政权组织和政党组织，通过组织化的手段整合社会就成为顺理成章的选择。任何现代国家建设都包括相辅相成的两个方面，是以治理为诉求的政权建设；二是以发展为诉求的现代化。其本质特征都在于国家政权组织对基层社会的渗透，力图用外生性的控制网络来实现对整个社会全面性与

25、实质性的治理，在汲取资源与动员基层社会的政治支持之间寻求动态平衡。由于现代性展开的特殊历史情境，以激进主义、反传统为基本特征的中国现代化过程，完全忽视了对文化网络中各种传统资源的利用，而企图在文化网络之外建立全新的政治体系。事实上，肇始于清末新政，而展开于民国时期的中国现代民族国家的建构过程，本质上是一个权力组织网络建立与完善的过程，其核心内容是合理化的官僚组织体系的建立，依托现代政党组织与官僚组织使国家行政权力深入基层社会，强化国家对乡村社会的监控和动员能力。建国后，社会组织化的进程随着社会主义制度的确立和社会主义改造的进行而展开。其中，通过政治上的阶级斗争打碎旧的社会结构和社会组织，社会阶

26、级结构的变化是整个社会组织方式变化的前提。经济所有制的改造对于已经组织化的企业，主要是企业产权的变革，即由私人产权变为国家产权。而对于那些个体生产者来说，如农民、城市小手工业者、个体经营者等而言，则是使分散的个体生产者组织起来，发展合作经济，并确立新的社会结构和新的社会组织。而就新中国建立的独特历史情境而言，组织化主要是解决两个有深刻内在联系的问题：i是超越传统的家族主义的社会观念，确立国家观念和意识；二是超越由小农经济所决定的马铃薯式的分散的社会结构和无政府主义观念，使国家和社会形成一个有机的整体（林尚立，2000：147）。党组织是在各种社会政治运动中，逐步确立起其在所有新兴组织中的核心地

27、位和领导地位。在解放初期的城市，党组织就成为国营企业管理的重要力量，随着企业民主改革运动的开展，党加强了企业中的组织建设，通过指导民主改革、镇反等政治运动，党组织在企业中的地位和作用越来越大（董志凯，1996：116）o而对那些非国营企业（包括合作社），党则通过间接领导和直接领导相结合的方式，其间接领导的方式主要是通过企业外的工商业联合会和企业内部的工会组织来实现，而直接领导方式则是通过在这些企业中建立党的基层组织或向这些企业选派党员干部来进行。党对学校以及社会团体也确立了比较完整的领导体系，党组织成为这些学校和社会团体的核心领导力量。而分散的个体小生产者也被组织到各种类型的合作社等经济组织中

28、如信用合作社、供销合作社和农业生产合作社等。这些组织不同于传统社会的民间互助组织，更与宗族组织迥然有异，这种组织变迁表明中国社会发生了迈向现代化的重大变化，这些新型现代组织成为执政党和政府在对社会进行组织化基础上实现社会调控和国家治理的基本工具。党组织的领导和作用，对中国农村的经济、政治、社会组织的改变起到了十分重要的决定作用，并成为农村社会政治、经济、文化生活的核心力量。不论在城市还是在农村，党的组织实际上把中国社会网络成为个集中统的整体I:在整个权力组织网络中，执政党是主导与核心力量，中国的国家治理体系具有鲜明的执政党主导的色彩。这样，国家通过现代科层制组织体系将全国绝大多数农民组织起来

29、了，对于传统“一盘散沙”式的中国社会结构来说，它产生了革命性变化，中国已经成为一个高度组织化的国家。到1956年，我国社会成员重新组织的过程基本完成，以阶级划分为基础的社会分层体系已经形成，组织化了的社会成员被严格固定在某位置之中。在建国初期国家权力的扩张过程中，社会组织的独立目标、意志和利益受到侵蚀，各类社会组织都具有“准”官方机构的性质，难以充分表达所代表阶级和阶层的愿望与利益。社会组织对政权组织有极大的依赖性。社会成员的高度组织化，为整个组织化调控体系和国家治理体系的确立奠定了坚实的基础。中国共产党在实现分散社会的再组织化过程中，构建了以自己为轴心的全新国家治理体系。这个体系以执政党与国

30、家政权组织为核心构架，以群团组织为外围，在对社会成员进行高度组织化的基础上，依托执政党权力组织网络履行社会控制和公共事务管理的职能。分散社会的再组织化是新中国国家治理体系构建的逻辑起点，组织化调控是新中国国家治理的本质特征，组织而不是制度成为国家治理的核心媒介。新中国建立以来政治变迁的历史进程表明：中国是超大社会，人口特别多，如何通过制度化的安排有效地组织这样庞大的人口，是国家治理面对的核心任务。中国共产党作为现代政党，依靠自身组织内部高度集中统一的领导和组织体制，以及党的组织对社会生活各个领域广泛而深入的渗透，全面彻底地改造了旧的国家机器，建立了全新的国家政权，并充分利用执政党组织网络的强大

31、社会渗透能力，借助国家政权的力量，不仅实现了底层社会结构的重大变革，而且重组了底层社会组织，相对顺利地实现了精英替换，进而实现了超大规模社会的再组织化和再制度化。执政党直接参与社会治理，不断通过组织建设与组织网络渗透的途径拓展国家治理空间，全面主导了国家的政治生活与国家治理活动，执政党主导是当代中国国家治理体系的核心特征。同时确立“党政平行的双轨结构”作为国家政权体系的基本组织架构，借助政党权威确立现代的政府官僚科层体制作为国家治理体系的核心要素，各级国家政权组织成为执政党权力组织网络的关键组成部分。在国家政权组织之外，建立了各种政党外围组织作为党与群众联系的桥梁与纽带，比如共青团组织、工会组

32、织、妇联组织等，把大多数社会个体纳入政党体系，这些政党外围组织成为国家治理体系的有机组成部分，在国家治理中发挥了非常重要的作用。同时通过单位、基层党支部、村（居）委会等基层自治组织等组织形式，实现社会成员的有组织化，依托权力组织网络来调控社会个体，形成完整的组织化调控模式。各种支撑国家治理的基层组织网络或多或少像一个强化的行政科层组织，几乎完全受政党及政府的控制，它们是政府权力在社会层面的延伸，是执政党权力网络的神经末梢，是国家借以具体控制社会成员的前沿城堡。各种现代组织既是支撑国家体系得以运转的制度性力量，也是满足社会成员基本社会需求的主要场所，在“有组织的现代化战略”引导下，单位以及各种基

33、层党政组织、社会自治组织作为“权力组织网络”的基本环节，是组织化调控得以实现的基本组织支撑。因此，执政党主导、组织化调控就自始至终与当代中国国家治理体系的建构紧密地结合在起，与中国现代国家治理体系的构建和现代制度体系的成长紧密联系在一起，当代中国国家治理体系的本质特征集中体现为执政党主导和组织化调控的有机结合。二、社会综合治理体系：社会转型与组织化调控模式的精致化“文革”把一切事情推到无以复加的地步，“文革”的最终失败也在定程度上预示着中国社会大变动时代的国家治理将是朝向建国后成功经验的某种复归。重建执政党的政治合法性，恢复与重建执政党被毁坏的权力组织网络，并在进一步完善组织化调控体系的基础上

34、稳步引入现代治理要素，促进现代国家制度体系的发育与成长，就成为“文革”后国家建设的基本主题。事实上，改革开放以来的中国国家建设，正是遵循这样的逻辑展开的，组织建设首当其冲，成为重组国家治理体系的关键环节。同时，稳步推进国家法制建设，推动现代国家制度体系的发育与完善。改革开放以来，随着总体性社会体制的弱化与松动，社会成长与重建过程中的利益冲突与社会矛盾大量涌现，转型中国面临各种日益严峻的社会问题，对执政党和政府构建公共秩序的能力提出了挑战。综合治理作为转型中国基本的国家治理方式和治理策略开始登上历史舞台，作为一种独特的组织化机制和国家治理资源的集中与动员机制，已经成为执政党和政府解决各种社会问

35、题的基本方略。作为一种新型的社会治理方式，综合治理最先应用于社会治安领域。自从综合治理第一次通过社会治安工作被借用到社会科学以来，现在已经频繁地出现在执政党和政府对各种社会问题的解决策略和政策宣言之中，成为一个非常强势的“政策话语”与“政策修辞”。如社会治安问题、青少年犯罪问题、禁毒问题、信访问题、腐败问题、人口与计划生行问题等。执政党与政府对所有这些社会问题的治理方式具有本质上的相似性，集中体现了综合治理作为转型中国基本国家治理方式的本质性规定。综合治理成为应对转型中国社会问题的基本策略，其基本特质是中国社会整体结构性转型在国家治理层面的集中反映。在当代中国，复杂社会问题的解决向来被看作一项

36、系统工程，需要在中国共产党的集中统一领导下，有效动员体制内的各种资源，同时动员全社会方方面面的力量来参与，资源的集中和动员能力与执政党对国家治理资源的有效组合，对于一个治理资源极度贫弱的社会主义大国显得尤为重要。综合治理不仅是一个政策口号，更是一种实实在在运作的国家治理机制，综合治理是解决转型中国严峻的社会问题的基本策略，是转型中国基本的国家治理方式。社会综合治理机制是国家治理方式演进历程中特定阶段的产物，社会综合治理体系的构建依然体现了当代中国国家治理的本质特征一一执政党主导和组织化调控，是执政党主导的组织化调控模式的延续（唐皇凤，2008：170-180）o这主要表现为：（1）在社会综合治

37、理体系的构建过程中，充分利用执政党的T部人事控制权，在党内设立新的综合协调机构，或者利用和强化原有机构的功能并提升其政治地位等方式，来实现体制内治理资源的集中与动员，社会综合治理体系是执政党与政府主导转型中国公共秩序构建的产物，依然具有鲜明的执政党主导的色彩。（2）由于资源互赖性的影响，以及一些公共产品的独特属性，或者基于扩充国家治理资源的需要，国家相对自主性在转型中国公共秩序的构建过程中仍有其局限性。依托组织建设与组织网络渗透为主要内容的组织化调控来拓展国家治理空间，在调控中实现政党一国家一社会组织对公共产品的协作生产是社会综合治理体系迫切需要实现的历史使命。因此，面对体制外资源FI益增生和

38、社会调控体系缝隙日益增多的现实，通过综合治理机制把各种具有国家治理功能的新兴社会组织与市场组织纳入国家治理网络，在意识形态治理效能递减、制度资源依旧贫弱的现实条件下，通过组织的力量确保有效的国家治理就成为转型中国的战略抉择。社会综合治理体系的构建也意味着执政党主导的组织化调控模式的精致化。在社会综合治理体系的构建过程中，各地党委、政府充分动员各机关、团体、企事业单位的力量，通过科层组织体系的层级制约机制和内部规章制度协调整合各种体制内资源，推动各项综治工作的落实与实施。同时,各级综治委及其办公室，指导、协调辖区内的机关、团体、企事业单位开展各项综治工作，把包括民兵组织、调解组织和治保组织等在内

39、的各种社会自治组织纳入综合治理工作体系，充分利用物业管理、保安服务公司等市场组织来填补转型中国公共秩序构建过程中的缝隙与空白点，通过完整而严密的权力组织网络来实现国家治理目标。因此，不断激活传统社会自治组织，在社会转型过程中实现其功能转换的同时，把市场转型与社会变迁过程中涌现的各种新兴社会、市场组织纳入国家治理体系，巩固和发展执政党主导的权力组织网络，在组织化调控的过程中不断拓展国家治理空间是中国政治发展经验的集中体现。因此，在转型中国，执政党与国家主导社会秩序的建构；同时充分利用各种新兴的市场组织与社会组织资源，通过组织化调控的方式，构建完整而相对严密的“社会控制之网”，不断拓展国家治理空间

40、就成为转型中国国家治理的基本战略选择，也是保证超大规模社会相对平稳转型的主要历史经验。这种威权主义与法团主义的有机结合，有效地化解了日益多样化社会对国家治理体系的冲击，各种新兴的社会空间不断被体制化，与体制建立联系乃至直接成为国家体制的一部分。在这种制度模式下，各种市场组织与社会力量在一个具有高度包容性与制度化弹性的政治空间中，不断地被收购、吸纳或同化，而各种反社会、反国家的犯罪集团、黑恶势力则被有效地打击或镇压。从这个意义上讲，中国社会在激烈的国际民主化浪潮中，在一个利益高度分化的转型社会中，通过社会综合治理体系建立的国家一社会之间的有机联系与统合机制，对巨型社会的平稳转型意义至关重大。中国

41、改革是体制外的增量改革，增量改革的历史逻辑集中体现了组织化调控模式精致化的历史逻辑。增量改革在我国的整个改革过程中不但起着启动的作用，而且在相当长的时间中还构成我国改革的主要内容。中国体制创新就集中体现为对边统化利益的重组，通过把这些边际利益重新与原有体制构建联系机制，进而把各种新生的社会力量纳入国家体制。这既开辟了新的进一步改革的空间，也避免了改革进程中的波折与动荡，是i种相对较为保险的改革路径，而任何体制创新与制度变革的基本目的就是确保把社会转型的风险与代价降到最低程度。同时，任何一种传统都会在新的发展模式中留下自身的印记和基因，对往后的道路选择产生重要影响。组织化调控的延续与精致化是中国

42、特定转型策略、轨迹与道路的体现，是中国社会转型特定历史、时空场景的必然产物（唐皇凤,2008：190-194）o当然，结束“文革”和开启中国的市场化改革或者社会转型，原初目的是重建执政党的合法性，主要手段是恢复建国以来能够正常运作的权力组织网络和基本国家制度体系，意外后果是随着市场转型和社会成长带来了整个现代国家制度体系的逐步发育和党国体制的整体变迁。恢复与重建的执政党权力组织网络，既为中国社会转型提供了基本的组织支撑，也为11后社会综合治理体系的构建提供了组织基础。执政党的权力组织网络仍然充当了支撑国家治理与社会转型的基本力量，为组织化调控的延续与精致化提供了基本前提。在转型中国，组织是社会

43、调控体系的核心支柱，社会的再组织化是支撑中国国家治理和社会转型的核心主导机制，组织化调控的本质特征仍然得以延续。但是，国家治理体系开始逐步进行适应性调整，这种适应性调整的集中体现是支撑组织化调控体系的权力组织网络的基本要素与结构开始逐渐发生改变，虽然执政党和政府利用旧体制依然维系了在国家治理体系中的核心地位，但是适应社会主义市场经济的新兴社会组织与市场组织在国家治理体系中的地位稳步上升。在社会综合治理体系的构建过程中，通过重组社会来完善执政党权力组织网络，是一个不断吸纳社会、市场组织进入国家治理体系，不断拓展国家治理空间的历史过程。不断激活传统的社会组织，在社会转型过程中实现其功能的转换与再生

44、同时把市场转型与社会变迁过程中涌现的各种新兴社会、市场组织纳入国家治理体系，巩固和发展执政党主导的权力组织网络，在组织化调控的过程中不断拓展国家治理空间是中国政治发展经验的集中体现。同时，在重构国家治理体系的过程中，制度的力量发挥了越来越大的作用，中国国家治理的法治化、制度化程度越来越高，制度化调控模式在稳步萌生。国家治理方式与手段的法治化，国家权力内部运作中以领导责任制、目标管理责任制为核心的责任制度，以一票否决制为基础的考核制度以及系列以例会或联席会议制度为形式的协调制度，大大提升了权力运作的规范化、制度化程度，“权力的制度网络”在F1.益成长与成熟。综合治理模式的出现推动了国家治理由组

45、织化调控向制度化调控的整体转型，制度建设、制度创新与组织建设、组织创新一道成为国家治理体系日益现代化的基本标志，制度建设也逐渐成为中国国家建设的关键命题。三、构建网络治理模式：新中国国家治理体系演进的基本方向综合治理意味着国家治理主体的多元化，各级执政党组织发挥着多元治理主体的核心领导作用。借助中国共产党组织的强大政治权威来整合与协调所有的国家治理资源，基本形成了各级党委总揽全局、协调各方，党政齐抓共管，部门各负其责，基层政权组织与社会自治组织重点实施，市场化组织积极配合，基层群众和社会主体自觉参与的工作局面。虽然多元治理主体之间的力量是不均衡的，但它们又确实在社会综合治理中实现了一定程度的合

46、作治理。为了达成有效的治理，各种行政组织、社会自治组织与市场组织一起构成了一个庞大的治理系统，网络化的执政党一国家一社会一市场组织构成了当代中国国家治理体系的组织基础。同时通过广泛发动居民参与，构建有效的群防群治网络，运用各种手段与措施激活各种基层组织体系，网络化的治理结构大大提高了国家治理绩效。通过有效的制度安排与工作机制，真正实现治理结构的网络化，减少社会调控体系的空隙，维护了社会稳定。当然，社会综合治理体系的最大特点还在于提高国家的作用，“中国的改革主要受国家主义(statist)指导”，中国特色的治理主要是提高国家的作用(BUrns,2003：88)。但是，在社会综合治理体系的运作过程

47、中，为国家控制服务的现代科学技术可以比较容易地引进并加以应用，经济发展和社会进步为国家提供的治理资源总量也在不断增长，国家还在组织创新与制度创新中力图扩展各种控制网络，通过综合治理机制把各种市场组织与社会自治组织纳入国家治理体系，来进一步完善和强化执政党为轴心的权力组织网络。但是由于国家控制机制方面的机械性，国家与社会之间的有机互动难以形成，国家不能顺应社会的脉络来实现弹性化的控制，社会综合治理的基层网络很难有效运转起来，直接损害了国家治理的质量。这种各治理主体间纵向网络强化，不对称、不均衡的权力关系可能弱化了这种治理网络的合作内涵。这种纵向网络强化、行政主导明显，而横向网络虚弱、社会自我组织

48、能力和自我管理能力低下的格局，只能建构起貌似网络治理的结构框架，实则为国家控制的变通模型。真正的问题是，无论多么严密的政治控制和组织网络渗透都无法完全填补中国这样超大规模社会的所有空隙。社会控制的实施遵循“控制的辩证法”，无论多么严密的社会控制体系都将不同程度地产生反体系的力量，以控制为导向的组织化调控面临着无法逾越的内在困境。而社会的转型进程在很大程度上会进步加剧社会调控体系的缝隙，旧的社会调控体系功能日益衰微，而新的调控体系的完全确立将是一个长期的历史过程，转型中国将长期处于新旧调控体系的转换进程之中。因此，一定存在执政党和国家权力无法企及的领域和空间，国家治理的局部性特征也就无从避免，以

49、控制为主导的组织化调控的局限性无法通过自身的完善来超越和涅槃。在现代社会，随着各种经济、社会、环境问题日趋复杂化,国家决策范围不断扩大。同时，政治系统口益分权化、部门化与碎片化。而社会领域则不断组织化，逐步成为一个组织化社会。国家的权力分化与权威分裂导致国家不再是统一、匀质的整体，国家与社会之间彼此渗透，边界日益模糊。同时，社会调控需要越来越多的社会资源，国家治理资源越来越弥散性地分布在这些社会组织手中。面对复杂的社会问题，国家再也无法单独依靠官僚体制处理这些公共事务，迫切需要民间组织、利害相关者、专家学者的合作协助，动员分散的社会资源，在多元、持续、互赖的集体行动中解决庞杂、专业、分割的政策问题。治理社会问题越来越依赖于国家一社会之间的协作，彼此进行资源交换，形成相互依赖关系。社会治理方式日渐从等级科层制走向平面型的协调网络，由重视正式关系和宪政体制转而强调非正式的网络关系，网络治理模式成为现代社会有效的公共事务治理之道。网络作为种秩序形态或者治理机制，其基本形态包括非正式团体、互助组织、小型或者地方性制度网络、协作形式的社会存在、自助团体等，基本特征包括扁平的组织形式、平等的成员