公共机构合同能源管理项目实施要求编制说明.doc

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1、公共机构合同能源管理项目实施要求山东省地方标准编制说明一、工作简况（一）任务来源根据省市场监管局关于征集2021年度“山东标准”建设项目的通知（鲁市监标函202133号），公共机构合同能源管理项目实施要求列入2021年山东省地方标准制修订计划（第182项）。本标准由山东省机关事务管理局提出、归口。（二）起草单位、主要起草人及任务分工1.主要起草单位山东省机关事务管理局、中国标准化研究院。2.主要起草人胡伟政、周立新、林翎、王中航、刘世民、钟晨光、赵长领、孙华建、邵青、张岚、白岩。3.任务分工山东省机关事务管理局主要负责标准的立项需求调研、标准编制进度把关、协助征集相关方意见等事项。中国标准化研

2、究院资源环境研究分院主要负责标准文本及编制说明的起草修改完善、征求意见的汇总、归纳和处理。其中：胡伟政担任标准起草组组长，全面组织、协调标准的编制工作。周立新、林翎、王中航、刘世民、钟晨光、赵长领、孙华建、邵青对标准技术内容以及与公共机构相关标准总协调进行把关。白岩、张岚负责标准起草编写、对各相关方的意见和建议进行总结、归纳和处理，以及负责组织召开标准研讨会议，标准编制进度把控。（三）起草过程标准的起草工作共分为四个阶段：第一阶段是成立工作组和完成标准草稿编写。2021年3月成立标准起草工作组，并提出标准草稿提纲。起草组结合现阶段国家机关事务管理局和山东省机关事务管理局等主管部门的发文、要求以

3、及试点实践等进行了深入分析和研究，完成已有标准、文献资料的收集、分析和总结。截至目前，我国已经发布了GB/T 24915合同能源管理技术通则、GB/T 40010合同能源管理服务评价规范等合同能源管理有关的国家标准，并规定了合同能源管理的术语和定义、技术要求和参考合同文本。同时也发布了GB/T 29118节约型机关评价导则、GB/T 29149公共机构能源资源计量器具配备和管理要求、GB/T 31342公共机构能源审计技术导则、DB37/T 1492公共机构节能管理要求、DB37/T 2671山东省教育机构能源消耗定额标准、DB37/T 3780山东省场馆机构能源消耗定额标准、DB37/T 3

4、781山东省政务服务中心能源消耗定额标准等国家和山东省地方标准，都为公共机构建筑节能提出了相关要求，也对本标准的起草和编写提供了较好的参考。在原有合同能源管理国家标准的基础上，商务部发布了行业标准SB/T 10802-2012零售业合同能源管理实施指南，规定了零售业实施合同能源管理有关节能领域、技术要求、工作流程和管理等内容；国内各省市也相继发布了促进公共机构实施合同能源管理的政策和文件，如广东省发布了广东省公共机构合同能源管理项目实施指南、广州市发布了广州市公共机构合同能源管理办法、上海市发布了上海市公共机构合同能源管理项目暂行管理办法、济南市发布了济南市促进公共建筑能效提升合同能源管理项目

5、实施意见，对本标准的起草和编写提供了方向和借鉴。目前国家层面以及山东省都还未涉及公共机构实施合同能源管理项目的标准，国际上也未有公共机构实施合同能源管理项目的有关标准和规范。结合公共机构实施合同能源管理项目的特点，研究商业模式的选择与具体实施合同能源管理的流程，起草组经过内部多次讨论、相关方调研及专家意见征集等形式，至2021年6月完成了标准草稿的编写工作。第二阶段为修改完善完成标准征求意见稿。2021年9月-10月，起草组根据调研及专家意见，凝练山东省公共机构实施合同能源管理项目的需求，明确了标准定位，修改完善了标准的总体框架，进一步明确标准的目的和适用范围，细化了公共机构实施合同能源管理项

6、目的实施流程，并根据已有合同能源管理项目的实际开展情况细化了适用于不同类型公共机构的合同能源管理商业模式选择依据，形成了标准征求意见稿。第三阶段为征求意见阶段，召开专家研讨会，形成预审稿并修改完善最终形成标准送审稿。2021年10月，对标准征求意见稿向社会进行广泛的意见征集，向政府部门、高校和企业等33家单位或专家进行征集，收到回函的单位或专家27个共计48条意见，其中无意见12条，不采纳5条，其他31条意见全部采纳，另有6家单位或专家未反馈回函，详细内容见征求意见汇总处理表。2021年11月18日以网络会议的形式召开了专家研讨会。根据专家意见，经综合考虑，鉴于合同能源管理是一项机制，此标准应

7、是针对采取合同能源管理机制的项目的实施指南，因此将原标准名称修改为“公共机构合同能源管理项目实施指南”。第四阶段为审查阶段。标准起草组根据专家研讨会的建议和意见进行认真修改完善，并按照山东省地方标准管理有关规定，形成送审材料。2021年12月2日山东省市场监督管理局在济南组织召开了标准审查会。来自山东省气象标准化技术委员会、山东建筑大学、山东省水利科学研究院、山东省省直机关房产服务中心、济南市章丘区机关事务服务中心、水发集团能安恒信公司、山东省博物馆、北京科技大学、北京市乾坤律师事务所等单位共9位专家组成了审查委员会。会上起草组认真汇报了标准的基本概况、主要内容、编制过程和有关征求意见反馈与处

8、理情况，审查委员会听取了有关情况汇报，对标准文本进行了逐章、逐条审查，提出了有关内容、结构等方面意见，并一致建议标准名称由“公共机构合同能源管理实施指南”变更为“公共机构合同能源管理项目实施要求”。理由为：合同能源管理是一项机制，此标准应是针对采取合同能源管理的项目的实施要求，变更名称后与标准文本内容更协调一致。会议一致同意该标准通过审查。会议要求起草单位尽快形成报批材料后上报省市场监督管理局。二、标准制定的目的和意义公共机构节能是全社会节能的重要领域，中华人民共和国节约能源法以及公共机构节能条例都对公共机构节能提出了明确要求。随着公共机构节能工作的深入开展，创新和应用节能新技术新机制等方法和

9、措施广泛应用。合同能源管理是运用市场手段促进节能的一种新的服务机制，推行合同能源管理既可降低用能单位节能改造的资金和技术风险，充分调动用能单位节能改造的积极性，也可创新和应用节能新技术，是一种行之有效的节能措施。合同能源管理机制的实质是一种以减少的能源费用来支付节能项目全部成本的节能投资方式。该节能机制在20世纪70年代中期在发达国家中逐步发展起来，如今在美国、加拿大等发达国家已经形成一门新兴产业。合同能源管理在20世纪末进入我国，经过多年发展，一批专业节能服务企业随之兴起，并且取得了快速的发展。近年来，政府积极支持合同能源管理服务的发展。公共机构节能条例要求，公共机构可以采用合同能源管理方式

10、委托节能服务机构进行节能诊断、设计、融资、改造和运行管理。国务院2010年4月印发关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见，要求对开展合同能源管理的项目实施财政补贴、税收优惠和政策支持等。2013年，国管局等四部门发布的中央和国家机关节约型办公区评价导则（试行）中指出：委托专业节能服务机构采用合同能源管理方式提供节能诊断、设计、融资、改造和管理服务。2019年4月，国管局印发关于开展县（区）集中统一组织合同能源管理项目试点的通知（国管办发201915号），旨在开展县（区）集中统一组织合同能源管理项目试点，推广公共机构合同能源管理模式。2021年，国管局、国家发展改革委关于印发“十四

11、五”公共机构节约能源资源工作规划的通知（国管节能2021195号）再次提出：推行合同能源管理、合同节水管理等市场化机制，鼓励采用能源费用托管等合同能源管理服务模式，调动社会资本参与公共机构节约能源资源工作。山东省是合同能源管理大省，也是国内最早开展合同能源管理试点的省份之一，经过二十余年的发展，合同能源管理在山东省逐步进入快车道，走在了全国前列。山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发201025号文件加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见（鲁政办发201047号）是山东省助推合同能源管理机制的主要依据。2019年5月，山东省机关事务管理局印发关于开展公共机构合同能源管理试点的意见（鲁事管办

12、发201945号），要求在全省公共机构加快推行合同能源管理，利用市场机制促进资源能源节约和生态环保，减少政府投资、降低行政运行成本，加强机关自身建设，发展节能服务产业，提高能源利用效率。经过试点，公共机构采取合同能源管理方式开展节能改造取得进一步发展，提供了丰富的实践经验。同时，部分公共机构存在不明确合同能源管理项目实施的具体做法。急需制定本标准，提供必要的指导。本标准编制的目的，一是积极响应山东省助推合同能源管理机制的有效做法，二是总结固化山东省公共机构合同能源管理试点经验，引导公共机构采取合同能源管理方式实施节能改造。在标准起草过程中，标准工作组认为本标准解决的是山东省内公共机构采取合同能

13、源管理方式进行节能改造过程中具有普遍性和原则性的问题。实践中合同能源管理模式多种多样，标准更多的体现对公共机构实施合同能源管理项目的规范性和指导性。通过制定本标准，可以推动山东省公共机构加快推行应用合同能源管理，为“十四五”时期山东省公共机构节能工作提供标准化支撑，为公共机构开展合同能源管理项目提供商业模式选择的建议和实施流程的参考，利用市场机制促进资源能源节约和生态环保，推动公共机构能源资源节约和生态环境保护工作高质量发展。三、标准编制原则、主要技术内容和依据（一）标准的编制原则本文件按照GB/T 1.1-2020标准化工作到则 第1部分：标准化文件的结构和起草规则的规定起草。依据节约能源法

14、关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见等相关的政策法规，以及国家和山东省制定的关于公共机构节能、开展合同能源管理等方面的其他政策法规。本标准应具有科学性、先进性、系统性和可行性，同时标准要具有可操作性和规范性。（二）标准编写的主要依据1.编制依据（1）国务院关于加强节能工作的决定（国发200628号）（2）国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知（国发200715号）（3）国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知（国办发201025号）（4）国管局印发关于开展县（区）集中统一组织合同能源管理项目试点的通知（国管办发201915号）（5

15、国管局、国家发展改革委关于印发“十四五”公共机构节约能源资源工作规划的通知（国管节能2021195号）（6）山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发201025号文件加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见（鲁政办发201047号）（7）山东省机关事务管理局印发关于开展公共机构合同能源管理试点的意见（鲁事管办发201945号）2.参考资料（1）济南市促进公共建筑能效提升合同能源管理项目实施意见（2）上海市公共机构合同能源管理项目暂行管理办法（3）广州市公共机构合同能源管理办法等文件（三）主要技术内容1.规范性引用文件主要从两个层面考虑，一个层面是吻合国家现有合同能源管理相关的国家标准，充分利

16、用现有国家标准的基础；另一个层面是充分结合山东省现有地方标准的要求，与山东省地方特色保持一致。基于以上两个层面和标准文本中涉及的有关标准内容，列出了该标准引用的主要标准：GB/T 13234 用能单位节能量计算方法、GB/T 17166 能源审计技术通则、GB/T 23331 能源管理体系 要求及使用指南、GB/T 24915 合同能源管理技术通则、GB/T 28750 节能量测量和验证技术通则、GB/T 29149 公共机构能源资源计量器具配备和管理要求、GB/T 31342 公共机构能源审计技术导则、GB/T 32045 节能量测量和验证实施指南、GB/T 40010 合同能源管理服务评价

17、技术导则、GB/T 51285 建筑合同能源管理节能效果评价标准、DB37/T 2671 教育机构能源消耗定额标准、DB37/T 2672 党政机关能源消耗定额标准、DB37/T 2673 医疗机构能源消耗定额标准、DB37/T 3780 场馆机构能源消耗定额标准、DB37/T 3781 政务服务中心能源消耗定额标准等国家和山东省地方标准。2.术语和定义为了方便标准的使用和体现便捷性，该标准列出了GB/T 29149、GB/T 24915、GB/T 23331、GB/T 13234等标准中有关术语和定义，如公共机构、合同能源管理、合同能源管理项目、能源基准和节能量等，便于明确相关术语和定义。3

18、实施条件为便于公共机构确定可以实施节能项目的界定范围，从能耗、能效等多个角度给出了宜优先采用合同能源管理方式的项目参考范围条件，具有良好的指导意义。有下列情形之一，公共机构宜优先采用合同能源管理方式实施节能改造。a)单位建筑面积能耗超过DB37/T 2672、DB37/T 2671、DB37/T 2673、DB37/T 3780、DB37/T 3781规定的约束值要求的建筑物。b)能效水平未达到国家能效标准二级及以上的建筑用能设施设备系统，包括热力供暖/供水、空调制冷/制暖、照明、电梯等。c)太阳能、空气能、地热能等清洁能源应用项目。d)水资源节约与循环利用项目。e)具有引领性的、有特色的节

19、能项目：1)技术水平高、综合性强、针对性强的项目；2)经济效益显著、回收期短的项目；3)规模大、地标性的项目。办公建筑分散于多个区域的公共机构，宜采用多区域联动方式实施合同能源管理项目。集中多个单位合署办公的办公建筑，宜由一个单位牵头或由多个单位共同实施合同能源管理项目。4.商业模式考虑到公共机构类型的多样性和复杂性，为实现针对不同类型、特点和需求的公共机构提供有效指导和建议的目标，参考了合同能源管理技术通则济南市促进公共建筑能效提升合同能源管理项目实施意见上海市公共机构合同能源管理项目暂行管理办法广州市公共机构合同能源管理办法等文件和政策，该部分首先给出了公共机构实施合同能源管理项目常见的商

20、业模式类别，并从项目特点不同的角度给出了选择商业模式的原则。合同能源管理项目的商业模式包括但不限于下列类型：a)节能效益分享型：公共机构和节能服务公司双方在合同规定的期限内按比例分别享有节能效益。节能项目的设备投资款、安装调试费、技术服务费、合理利润等均从公共机构节省的能源费用中支付给节能服务公司。b)节能量保证型：节能服务公司向公共机构提供节能服务并承诺保证项目节能量（率）。项目实施完毕，经双方确认达到承诺的节能量（率），公共机构一次性或分次向节能服务公司支付节能服务费；如果达不到承诺的节能量（率），差额部分由节能服务公司承担。c)能源费用托管型：公共机构委托节能服务公司进行能源系统的运行、

21、管理、维护或（和）节能改造。公共机构根据能源基准确定的能源系统运行、管理、维护和能源使用的费用，支付给节能服务公司作为托管费用。节能服务公司通过科学的管理运行和节能技术的应用达到节约能源，减少费用支出或增加收益，获取合理的利润。托管范围可包括：电、气、煤、油、市政热力、水等项所发生的费用，能源系统的运行、管理、维护维修费用（含人工、消耗性材料、工具）。鼓励公共机构新建建筑以合同能源管理方式，委托节能服务公司提供节能托管能源费用托管服务。商业模式的选取原则方面，合同能源管理项目的商业模式由公共机构和节能服务公司根据项目特点协商，宜考虑下列因素选择一种或复合多种商业模式实施：a)具有一定规模的集中

22、办公区、医院、学校、文体场馆等能源消耗量大的公共机构建设或综合改造，采用能源费用托管型商业模式；b)照明、空调、锅炉等单一设备和（或）系统节能改造项目，采用节能效益分享型或节能量保证型商业模式；c)预期节能量较高的项目，采用节能效益分享型或节能量保证型商业模式；d)预期节能量较低的项目或节能新建项目，采用能源费用托管型商业模式。5.实施流程该部分给出了公共机构合同能源管理项目从能源审计到能源费用、资产处置的一系列环节的相关要求，参考了济南市促进公共建筑能效提升合同能源管理项目实施意见上海市公共机构合同能源管理项目暂行管理办法等文件和政策中的经验做法，能够为山东省公共机构实施合同能源管理项目提供

23、较为详细的环节介绍，以及各环节需要重点关注的内容。实施流程通常包括以下环节：能源审计，项目确定，项目招标，融资，合同签订，合同执行，验收与节能效益的确定，能源费用，资产处置等，并在各环节给出了各相关方具体操作实施指南与要求。能源审计：合同能源管理项目招标之前宜按GB/T 17166、GB/T 31342的要求委托独立第三方机构进行能源审计。项目确定：公共机构在计划实施合同能源管理项目时，应向同级公共机构节能主管部门备案，并接受节能主管部门对项目实施给予的业务指导。项目招投标：公共机构应按照政府采购集中采购目录和采购限额标准选择采购形式和采购方式。招标文件宜约定综合评分法，不采用最低评标价法。评

24、估节能服务公司，应重点考虑下列内容：a)能源审计结果中的节能项目技术方案评估报告，包括：节能技术和措施方案的合理性和可行性、投资分析、预期效果、组织与实施措施等；b)节能量计算方法符合GB/T 13234、GB/T 28750、GB/T 32045、GB/T 51285的规定；c)商业模式选择的合理性。公共机构应遵循“公开、公平、公正”的原则，按GB/T 40010的规定，评估节能服务公司实施合同能源管理项目的服务能力、论证服务过程的合理性，分析实现服务绩效的可能性，筛选中标目标。融资：节能服务公司应根据需要实施合同能源管理项目的融资，公共机构宜根据合同的约定配合申请。合同签订：公共机构和节能

25、服务公司应按GB/T 24915的要求签订合同，约定节能服务范围、商业模式、双方权利和义务、合同标的、合同期限、验收及违约责任、损失赔偿等内容。节能效益分享型、节能量保证型、能源费用托管型合同能源管理项目的合同文本模板示例分别见附录A、附录B和附录C。签订合同或投标前，节能服务公司应经公共机构同意进行现场踏勘，收集相关资料并进行统计和分析，确定能源基准和节能量的测算和验证方案。可委托双方认可的第三方机构开展能源基准的确定和节能量测算和验证。公共机构为合署办公的，合同中宜约定由共同的上级主管部门牵头，组织实施项目。合同签订后，公共机构应将节能服务项目合同报送节能主管部门备案。合同期内，发生项目边

26、界、用能设备等变化，公共机构应根据合同约定与节能服务公司签订补充协议，调整能源基准和能源费用，并向节能主管部门备案。合同执行：公共机构节能主管部门应负责指导、协调、推进、监督本地区公共机构合同能源管理项目的实施。公共机构应按合同约定，向节能服务公司移交用能设施、设备，配合设计、采购、施工、安装和调试等环节的工作，提供必要的条件。公共机构应在物业服务合同中约定物业服务公司具有制定节能运行管理制度、配合节能服务公司实施合同能源管理项目、保障用能设备正常运行的义务。节能服务公司应负责合同能源管理项目的管理运行和技术升级的实现，为节能设备正常运行提供技术支持，定期培训公共机构和物业服务公司所需的节能设

27、备运行、维护人员，定期检查合同能源管理项目执行情况，保证节能效果。验收与节能效益的确定：公共机构应当按照合同约定的方案组织合同能源管理项目验收。公共机构与节能服务公司共同核算节能量和节能效益，确认改造效果；或委托双方认可的第三方机构进行确认。如果不能达到预期效果，按照合同约定协商赔偿责任及费用。能源费用：公共机构应编制年度能源费用预算，应包含按照合同约定向节能服务公司支付的费用。能源费用的预算和支出不宜超过实施合同能源管理项目上一年度能源费用的预算和支出。资产处置：合同期限届满，公共机构应妥善接收节能服务公司按照合同约定移交的固定资产，按照山东省国有资产管理的有关规定，做好固定资产登记账务处理

28、6.附录为了便于公共机构直接选择和参考合适的商业模式类型与合同文本，附录给出了GB/T 24915中的3种商业模式合同文本示例，具体可依据项目实际情况由公共机构和节能服务公司双方商议确定。四、与现行相关法律、行政法规和其他标准的关系与本标准密切相关的法律及政策文件有：国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知（国办发201025号），国管局印发关于开展县（区）集中统一组织合同能源管理项目试点的通知（国管办发201915号），国管局、国家发展改革委关于印发“十四五”公共机构节约能源资源工作规划的通知（国管节能2021195号），以及山东省人民政府办公

29、厅关于贯彻国办发201025号文件加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见（鲁政办发201047号），山东省机关事务管理局印发关于开展公共机构合同能源管理试点的意见（鲁事管办发201945号）等。与本标准密切相关的推荐性国家标准有：GB/T 24915合同能源管理技术通则和GB/T 40010 合同能源管理服务评价技术导则等。没有与本标准相关联的强制性国家标准。本标准符合现行法律法规、政策文件的要求。五、重大分歧意见的处理过程、处理意见及其依据本标准无重大分歧意见。六、对地方标准自发布日期至实施日期之间的过渡期（以下简称“过渡期”）的建议及理由建议过渡期是1个月。各类公共机构是标准实施的主体，为确保其准确理解、掌握和执行标准，规范合同能源管理项目的实施，标准发布后将向标准实施主体进行推广和宣贯，推动标准的落地实施。预计此项工作需要1个月的时间。七、实施效益分析本标准对于山东省公共机构实施合同能源管理服务进行节能改造工作以及相关节能改造项目实施效果具有重要的指导意义。标准技术指标先进、合理，紧扣国家和山东省有关政策文件要求，符合山东省公共机构实施合同能源管理现状，能够有效指导各类公共机构有针对性的开展合同能源管理项目的商业模式选择与具体实施，为“十四五”时期山东省公共机构节能工作提供标准化支撑。 提出部门：山东省机关事务管理局（盖 章） 2021年12月 17