城中村改造探讨以汉阳区城中村改造中的问题与对策为例论文.doc
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1、城中村改造探讨以汉阳区城中村改造中的问题与对策为例摘 要城中村问题是在我国城乡二元体制的特殊国情下,由于快速城市化而出现的一种现象,目前在各大、中城市中普遍存在。近年来,城中村在建筑、规划、管理、治安、消防等方面暴露出了很多问题,引起了政府、学者和社会各界的广泛关注。国内多个城市都先后启动了城中村改造工作。但是,城中村改造是一项复杂的工程,存在着管理体制、资金筹措、利益分配及观念转变等诸多方面的难题,从而导致改造进展缓慢。目前,武汉市城中村改造的各项工作正在稳步推进中,但是由于经验不足,因此实际上是靠“摸着石头过河”。选取武汉市汉阳区城中村作为研究对象,是基于汉阳区作为武汉三镇之一,区域内城中
2、村类型丰富,且改造工作走在武汉市前列,其面临的问题具有较强的代表性。首先,结合各地城中村改造实践,对城中村相关概念做出了界定,梳理了城中村改造的相关理论。其次,通过深入到汉阳区城中村,了解了城中村改造的现状。再次,通过对十里铺村、磨山村等典型城中村的案例分析,归纳了汉阳区城中村改造中存在的问题。进而针对城中村改造中存在的问题从利益博弈、可持续发展、政府失灵等方面进行了深层次的原因分析。最后,从协调改造各方利益、完善失地农民的社会保障、拓展改造资金筹措渠道等方面,对完善汉阳区城中村改造提出了较为系统且操作性强的对策和建议。关键词:城中村;城中村村民;城中村改造;集体土地;利益;拆迁安置一、城中村
3、改造的相关理论 (一)城中村的概念及内涵我国对于城中村的研究时间并不长,目前学术界对于城中村的概念和提法还没有达成共识。早期研究把城中村称为都市中的村庄、都市中的乡村、城市里的乡村等,近年来的研究逐渐统一于城中村的说法。城中村有着丰富内涵,但是归纳起来,城中村的内涵至少应包括以下几方面:(1)从地域空间范围上来看,城中村应该在城市总体发展规划所划定的城市范围之内。(2)从土地的所有权属来看,城中村的土地是集体所有制而非国家所有,这一点是城中村的核心特征之一,也是城中村问题的核心所在。(3)从行政体制上看,城中村的基层组织仍然是村民委员会,在行政隶属上仍然是乡镇体制。(4)从居民的户籍上看,城中
4、村的居民仍然是农业户口,因此在理论上他们仍然拥有耕地,虽然耕地的数量实际上往往很少甚至已经没有,居民的收入也往往来自非农业生产。(5)从生活方式上来看,伴随着职业转变、收入提高和城市文化熏染,村民的生活方式逐渐远离传统农业社会模式,城市化倾向越来越明显。武汉市对城中村的界定是这样的:城中村是指武汉市土地利用总体规划主城建设用地控制范围图(19972010年)确定的城市建设发展预留地范围内,因国家建设征用土地后仅剩少量农用地、农民不能靠耕种土地维持生产生活且基本被城市包围的行政 村。主要分布在江岸、江汉、桥口、汉阳、武昌、洪山等6个区,共有147个行政村和 15个农林单位,土地总面积为21831
5、82公顷。涉及总人口35.66万人,其中农业人口 17.10 万人。 (二)相关理论基础 1.城市化理论城中村概念的提出是与城市发展及城市化进程有着密切的联系,根据美国学者诺瑟姆(R. M. Northam)的观点,一个国家或地区的城市人口占总人口比重的变化过程可以概括为一条稍被拉平的“S”形曲线, 个国家或地区城市化的进程分成3个阶段:(1)城市化发展水平较低的起始阶段;(2)城市化进程的加速阶段;(3) 城市化进程的后期阶段。根据这一理论,一个国家或地区在城市化发展过程在经过第一个拐点之后将会出现一个城镇人口比例高速增长的时期。在此阶段,由于城市化的速度快于城市设施建设和城市开发的速度,
6、常常会产生许多“城市病”。结合我国国情,我国的城市化主要伴随着改革开放30年的巨大变化而来。从1980 年以来的20多年间,我国城镇化速度明显加快,城市化水平已从1978年的17. 9%提高到2006年末的44%。按照以上理论,这段时期正处于从“起始阶段”向“加速阶段”过渡的转轨时期,也就是“城市病”高发时期。正是在这一时期,城中村在我国众多城市里“四面开花”,成为城市建设中的不和谐音符。2.产权理论新制度经济学认为,只要产权界定是清楚的,交易各方都将力求降低交易费用,使资源流向成本最小而产出最大的领域,从而实现社会资源的最优配置。当制度非均衡出现以后,制度就可能被创新,产权会得到修正。企业是
7、对市场的替代,即通过组织行为来代替价格机制配置企业内部资本,以降低市场交易费用。公司制企业就是通常人们所说的现代企业制度,是一个独立于出资者的自然人形式的经济、法律实体,从理论上讲, 它有永续的生命;其股份可以自由转让;其出资人承担有限责任。因此,城中村改造要进行制度创新,就要进行产权改革。3.科学发展观科学发展观的内容简要地说就是:全面、协调、可持续发展。1987年世界环境与发展委员会(WCED)正式提出了 “可持续发展”的概念,自此,可持续发展不仅成为经济学、生态学、管理学、社会学、地理学等学科研究的焦点,而且成为指导社会经济发展的基本原则,被运用到人类社会各个领域。1996年6月,联合国
8、在伊斯坦布尔召开的第二次世界人类住区会议上,确立了21世纪人类奋斗的两个主题,即人人有适当的住房和城市化世界中的可持续发展的人类居住区发展。早在1995年我国政府颁布的中国 21世纪议程中,已明确把可持续发展战略作为国民经济和社会发展中长期计划的重要指导方针。可持续发展是当今世界发达国家与发展中国家共同追求的理想模式,它是指 在不断提高人们生活质量和环境承受能力的同时,既满足人们当前的需要,但又不损害下一代生存和发展的需要,以最小的自然消耗取得最大的社会效益和经济效益。作为人类最主要的聚居地和经济活动中心,城市可持续发展直接关系到人类可持续发展。城中村改造既是房屋形态的改造,也是社会形态的改造
9、必须以科学发展观为指导。二、汉阳区城中村改造现状(一)汉阳区城中村概况 1.汉阳区城中村分布情况汉阳区位于武汉市城区的西南部,武汉长江大桥的北端,东濒长江,北临汉水,西南与蔡甸区相连,呈三角形地带。汉阳区土地总面积为108.41平方公里,其中农用地 6399.2公顷,占全区土地面积的59.0%,建设用地3994.2公顷,占36.8%,未利用地 447.8公顷,占4.1 %。由于农用地有57.5%的土地是水面,扣除水体后的农用地仅占土地总面积的25.1%,因此其主要地类是建设用地,其次是农业用地,未利用地很少。汉阳区人均土地和耕地面积分别为0.029公顷和0.0066公顷,属于人多地少,土地资
10、源紧张的地区。2.汉阳区城中村分布特征(1)沿交通干线及城市环线分布出于我国城市化采用了“摊大饼”式的发展模式,主要特征就足依赖于城市交通干线进行城电扩张。汉阳区城中村主要以汉阳大道、鹦鹉大道、龙阳大道、滨江大道、城市二环线、三环线等交通十线为轴分布。以汉阳大道为例,其两侧就分布有铁桥村、五里墩村、汉桥村、十里铺村、燎原村、磨山村等十几个城中村。通过观察,在通车较早的汉阳大道和鹳鹉大道两侧.城中村成熟度较高。同时.城中村建筑密度随城市坏线呈现逐步递减的趋势,而且分布于二环线以内的城中村耕地数最明显少于三环线附近的城中村所拥有的耕地数量,这与当地的城市化程度相吻合。(2)沿城市工业点、商圈分布城
11、市对外扩展中总是伴随有大型工业园区的建设。汉阳区及其周边分布有武汉经济技术开发区、汉阳经济发展区、黄金口工业园、洲头工业园以及众多的乡、村级的工业园区。将大量农地纳入城市建设内,农用地在工业区的辐射作用下转变为城市建设用地,但保留了大多传统村落居住用地,形成遗留下的城中村。如汉阳经济发展区周边就分别有龙阳村、汉城村、陶家岭村、汤山村等多个城中村。值得注意的是,由于土地获得的廉价性,加上产业安排上合理,导致工业园区内的土地浪费现象十分严重。汉阳区还拥有目前已经成熟的钟家商圈和人气渐旺的王家湾商业圈,在积聚效应外,拉动了城中村的经济的发展。如十里铺村属的建材市场毗邻好美家家居广场,目前已经具有一定
12、的知名度。3.城中村经济发展状况在城市发展过程中,集体经济发展也出现了起伏波动的变化。通过调研发现,几乎所有的城中村都有过大兴企业的历史,经济也一度出现了跳跃式的增长,但是由于种种原因,这些乡镇、村级企业都先后纷纷倒闭,致使城中村经济面临负债危机。城中村经济的新一轮发展源自城市化带来的城中村土地大幅升值和产业结构的调整。如十里铺村在90年代中期时还处于负债状态,随着十里铺商业区的兴起和产业结构不断调整,经济逐步发展,2007年村集体收入预计突破2000万元。龙阳村则由于毗邻东风汽车基地,因此该村集体经济收入主要靠出租土地、修建汽车展销中心等,由此城中村产业表现了明显的产业依托特点。在村民方面,
13、其经济收入也发生了显著变化。随着城市化进程的不断加快,城中村农民已经脱离了传统农业的生产方式。大部分村民凭借稳定的房租收入就可以过着衣食无忧的生活。但是也有一部分思想进步的村民,在获得稳定的收入之余,另外在城市从事着其他工作。此外,不同城中村之间在经济实力上也表现出了较大的差异性。其中,地理位置和人口是主要的因素。部分城中村由于缺乏资金,改造迟迟不能启动。(二)汉阳区城中村改造政策及进度自武汉市2004年正式启动城中村综合改造以来,汉阳区城中村改造工作也在市相关改造政策的指导下随之开展。1.城中村改造政策要点武汉市城中村综合改造的原则是:依法行政,有情操作,改制先行、改造跟进,统筹兼顾,属地管
14、理。目标任务是:促进城中村集体经济的管理模式转变,使其成为符合 社会主义的市场经济体制和现代企业制度要求的企业;改革户籍管理制度,将城中村村民农业户口改登为城市居民户口;依法撤销村居民委员会组建社区居民委员会;逐步将城中村改登为城市居民户口的人员纳入城市社会保障体系;依法将城中村的集体土地转变为国有土地;按城市规划和建设的标准及要求,改善城中村的公共设施,建设文明社区;按照城市管理规范要求,提升城市整体功能。2.汉阳区城中村综合改造的进展情况武汉市城中村综合改造主要分为两大方面,即改制和改造。改制是改造的前提和基础,改造是整个城中村综合改造工作的重点和关键。(1)改制情况改制工作包括集体经济组
15、织改制、村民户籍变更、撤销村民委员会组建社区居民委员会、劳动就业和社会保障以及计划生育等内容。在改制过程中,村民户籍变更、组建社区居民委员会、计划生育政策的执行都是比较容易的事情。而集体经济组织改制中由于面临村集体资产的清核、量化及明确量化对象等复杂细节导致难度很大。劳动就业和社会保障等方案的实施受村民观念和经济实力的影响也未能完全实施。由于每个村的具体情况不一样,所以改制的进度也不一致。从总体的实施情况来看,集体经济实力雄厚,人口构成简单的城中村改制进行的相对顺利。(2)改造情况改造建设的实施是城中村综合改造的关键所在。由于在改造建设过程中涉及到对土地利用的处置和个人宅基地及房屋的处置,不仅
16、涉及众多部门、人员的参与,而且由于背后的产权关系和补偿问题十分复杂,再加上巨大的拆迁量所需资金数额庞大,因此进度缓慢。目前,汉阳区完成改造规划编制的有铁桥村、鹦鹉村、前进村、十里铺村、江堤村、龙阳村、陶家岭村、汉城村、燎原村、汉江村和磨山村等11个村,其中,仅十里铺村(一期)、鹦鹉村和铁桥村3个村进行了土地挂牌出让。三、汉阳区城中村改造中存在的问题 (一)政府方面存在的问题政府在城中村改造中占据着不可替代的主导地位,不论是改制,还是改造都离不开政府的政策引导、审批、监督和调节。政府作为宏观层面上的决策者,必须从全局的角度出发,对城中村改造进行整体部署。政府方面一旦出现政策和管理漏洞,将会造成重
17、大的社会问题。武汉市城中村改造政策借鉴了各地的先进经验,并结合自身情况进行了一定的完善,但是仍旧存在一些问题。1.城中村改造管理体制不够完善城中村综合改造工作包括集体经济组织改制、农业户口改登为居民户口、撤销村委会组建居委会、村改居人员的就业和社会保障、村和村民的土地房产处置及建设规划管理等。这些工作涉及到城市的国土、规划、建设、园林、教育、公安、消防、民政等众多职能部门的工作范围。由于没有相对独立的权利机构,在城中村综合改造过程中,很容易发生“政出多门”的现象。由于城中村综合改造在不同阶段的工作重点不一样,涉及的相关部门及其所隶属的系统也不一样。因此,协调者难以进行全面把握。此外,各个职能部
18、门之间并未建立起有效的联系机制,改造的信息也得不到及时共享,由此引发了一系列问题。武汉市城中村综合改造实施方案报批程序如下:由区城中村综合改造领导小组办公室制定综合改造工作计划,经区委、区政府研究同意后,向市城中村综合改造领导小组办公室报备;列入试点的村其综合改造方案报市城中村综合改造领导小组批准。市城中村综合改造领导小组办公室将审查批准的批复下达相关区,抄送市相关部门和市专项工作专班。城市国土部门和规划部门是城中村改造中的两个重要职能部门。随着机构改革,武汉市规划局与国土资源局分开后,虽然实现了权力上的相互制衡,避免了一方说了算的局面。但是由于土地利用规划和城市规划在编制程序、技术上都存在较
19、大的差别,缺乏沟通的条件下,使得城中村改造规划在审批上困难重重,同时也增加了改造成本,制约了城中村改造的进度。由于城中村改造不仅对区域内经济社会的发展产生一定的影响,而且对整个城市的发展都有影响。因此,改造的所应遵循的法律、法规很多,仅城中村综合改造规划的规划依据就高达十多种。各种规划编制的部门不同、时间不同、编制的目标也有区别,这就造成了工作程序的不明。以磨山村为例,武汉市城市总体规划(19962020)规划其用地性质为居住用地、文娱用地和绿地等。武汉市中心城区控制性详细规划(19982010)规定用地性质为市场用地、旅馆业用地、村镇建设用地和绿地等。武汉新区总体规划(2004 2020)规
20、定其用地性质为工业用地、文化娱乐业用地、商业金融业用地和绿地等。2.忽视了对房地产市场的影响首先,在城中村改造过程中,一部分村民无法享受还建安置的待遇,因此不得不面临重新置房。另一方面,大量的流动人口也因拆迁必须重新租房,这就形成了城市房地产市场的刚性需求,从而推动了房价的上涨。事实上,面临居高的房价和不高的补偿款, 很多人并不会做出购买商品房的决定,他们或是到偏远的郊区去继续“种房”,或是到尚未改造的城中村及旧城区租住。这就意味着房地产市场存在需求的泡沫性,一旦开发商做出盲目乐观的预期和决策,就极有可能导致房地产泡沫的出现。其次,由于城中村改造享受了政府提供的一系列优惠政策,因此在土地出让中
21、地价通常会大打折扣。以鹦鹉村为例,该村于2007年底进行了土地挂牌出让,虽有四家单位竞标,但最终以3. 81亿元成交,2216元/平方米的楼面地价让在场人士大跌眼镜。而就 在同年9月份的一次拍卖的同片区地块,楼面价达到3712元/平方米。该地块与武汉豪宅项目世茂锦绣长江相隔不远,土地价值并没有显现出来。由于地价偏低,对周边地块的开发造成了一定的影响,形成了不公平的竞争环境。最后,为了维护自己的既得利益,很多城中村改制企业都拥有自己的房地产开发公司,但是由于缺乏经验,其产品难以在品质上得到保证。此外,为了方便城中村改造的顺利实施,满足村民的需求,在还建房设计上多以大户型为主。从长远来看,这部分房
22、屋也有可能会在市场上流通,从而对城市住房结构造成一定的影响,这和当前国家对房地产宏观调控政策也是相违背的。3.对外来流动人口关注不够外来流动人口是城中村人口构成的重要组成部分,在数量上往往数倍于本村的常住人口。外来人口为城市提供了丰富的劳动力资源,缓解了城市劳动力的结构性矛盾。随着城市居民物质文化水平的不断提高,对于某些强度大、报酬低的工作或是脏、累、险的工种,城里人不愿意去做,以至于某些行业出现了劳动力短缺的结构性矛盾。大量外来人口正好为这一矛盾的缓解提供了可能性的转机。大部分流动人口由于收入水平不高,所以选择租住在城中村。城中村优越的地理位置、廉价的房租大大降低了这部人的生活成本。城中村人
23、口的流动情况可按居住和工作的处所分为两类。一类是居住在城中村、工作在城中村外的人口。这类人口在城市其他的区域工作,从收入上讲,多属中低收入的阶层,但也有部分具有较高收入的白领人士。收入较低的这部分人由于收入限制,只能租住在城中村,居住状况视收入状况和所在城中村的房租水平而定。收入较高的部分白领大都因为刚刚工作不久,很多是毕业不久的大学生,既没有足够的积蓄购买商品房,又没有在城中村外找到合适的住房,虽然他们不喜欢城中村的出租房,但也只能暂时居住在城中村内。这类人在城中村的住房一般较为宽敞,居住环境和条件也相对好些。另一类是居住在城中村,工作也在城中村的人口。这类人口多在城中村从事饮食、商业、劳务
24、美容美发等服务工作。他们以城中村作为谋生的主要场所,除非改变生计,他是城中村的忠实居住者。因此,城中村改造必定对这些人的居住、工作产生重大影响。政府作为公共产品的提供者,并没有完全照顾到流动人口的切身利益。这也是目前社会上讨论的热点话题之一。武汉市城中村改造也并未在政策上对流动人口做出合理的安排。如果不能从根本上解决弱势群体生存的问题,这些外来人口还会在城市中寻找适合他们经济条件的住房,从而在城市发展的边缘地带形成新的城中村。因此,在城中村改造过程中最主要的不是推翻影响城市面貌的建筑,而是能使改变生活环境和生活方式的人们实现“居者有其屋”,能够针对弱势群体的生存状态给他们提供住宅和生存、生活
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