公共管理学PPT课件.ppt

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1、公共管理学西南科技大学网络教育系列课程公共管理学公共管理学 西南科技大学网络学院西南科技大学网络学院第一章公共管理导论第一章公共管理导论 公共管理（公共管理（Public ManagementPublic Management）作为一门理论和科学研作为一门理论和科学研究领域，发展于究领域，发展于2020世纪世纪7070年代以后。在政府治理研究领域，年代以后。在政府治理研究领域，公共管理的出现，是伴随着对传统行政学典范的挑战而来的。公共管理的出现，是伴随着对传统行政学典范的挑战而来的。在实践方面，自在实践方面，自2020世纪世纪8080年代以来，政府再造推动的新公共年代以来，政府再造推动的新公共

2、管理（管理（New Public ManagementNew Public Management）运动风行全球。这股改革浪运动风行全球。这股改革浪潮以及伴随而生的许多思想和观点，极大地扩充和丰富了公潮以及伴随而生的许多思想和观点，极大地扩充和丰富了公共管理的理论。共管理的理论。公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源，公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力，从而达到提高政府绩效和服务品质的目的。公共管理能力，从而达到提高政府绩效和服务品质的目的。公共管理将公共行政视为一门职业

3、而将公共管理者视为职业的实践将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为职业的实践者。者。2公共管理学公共管理学 西南科技大学网络学院西南科技大学网络学院 公共管理学是一门新兴的学科和学派，旨在帮助公共管理学是一门新兴的学科和学派，旨在帮助公共管理者获取解决公共问题及处理公共事务所需的知识、公共管理者获取解决公共问题及处理公共事务所需的知识、机能与策略。作为一门学科，它以公共管理者作为教学和研机能与策略。作为一门学科，它以公共管理者作为教学和研究的对象；既重视公共管理的外在环境，又重视内在的管理；究的对象；既重视公共管理的外在环境，又重视内在的管理；公共管理者重视私人部门的管理方法和技术，但未

4、改变公共公共管理者重视私人部门的管理方法和技术，但未改变公共部门的主体性；作为一门学科，它具有多学科交叉性。部门的主体性；作为一门学科，它具有多学科交叉性。目前，公共管理的研究有两种主要途径：公目前，公共管理的研究有两种主要途径：公共政策途径（简称途径）和企业管理途径（简称途径）。共政策途径（简称途径）和企业管理途径（简称途径）。两种途径的研究有不同的差别。两种途径的研究有不同的差别。新公共管理是当代政府改革过程中出现的一种思潮，新公共管理是当代政府改革过程中出现的一种思潮，在很大程度上是当代行政改革的代名词。它以新古典经济理在很大程度上是当代行政改革的代名词。它以新古典经济理论、新制度经济学

5、公共选择为其理论基础，其核心理念是论、新制度经济学、公共选择为其理论基础，其核心理念是在公共管理中引进市场机制。在公共管理中引进市场机制。3公共管理学公共管理学 西南科技大学网络学院西南科技大学网络学院 公共部门管理与私人部门管理有相似性，但也有本质公共部门管理与私人部门管理有相似性，但也有本质差异。二者的差别主要表现在政治权威与经济权威多元制衡与差异。二者的差别主要表现在政治权威与经济权威多元制衡与自主性、公共利益与私人利益、法的支配与意思自治、政府与自主性、公共利益与私人利益、法的支配与意思自治、政府与市场、多元理性与经济理性等多个方面。市场、多元理性与经济理性等多个方面。公共管理在现今

6、面临着许多新的挑战，如秩序的维公共管理在现今面临着许多新的挑战，如秩序的维护、民主价值的维护、平衡政府与市场作用、回应全球化、新护、民主价值的维护、平衡政府与市场作用、回应全球化、新科技改革、重振政府的信任、增加政府的治理能力、重建道德科技改革、重振政府的信任、增加政府的治理能力、重建道德秩序等。秩序等。4公共管理学公共管理学 西南科技大学网络学院西南科技大学网络学院第一节公共管理的意义 公共管理的含义反映了人们在不同时期对它的理公共管理的含义反映了人们在不同时期对它的理解，这有助于我们理解公共管理的性质和范围。依时间的先后，解，这有助于我们理解公共管理的性质和范围。依时间的先后，人们对公共管

7、理的理解主要有五种有代表性的观点。人们对公共管理的理解主要有五种有代表性的观点。（一）皮瑞（一）皮瑞（PerryPerry）和克莱姆（和克莱姆（KraemerKraemer）的观点的观点 公共管理是一种新的途径，它是传统公共行政的规公共管理是一种新的途径，它是传统公共行政的规范取向以及一般管理之工具取向的结合体。公共管理的重点是范取向以及一般管理之工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，将公共行政作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家。而非政客或政治家。（二）卡尔森（二）卡尔森（GarsonGarson）和欧尔曼（和欧尔

8、曼（OvermanOverman）的观点的观点 他们认为，公共管理是对行政的一般方面的学科间他们认为，公共管理是对行政的一般方面的学科间整合的研究，它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理整合的研究，它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、协调、控制职能相融合。与管理学的计划、组织、协调、控制职能相融合。5公共管理学公共管理学 西南科技大学网络学院西南科技大学网络学院 卡尔森和欧尔曼还说明了公共管理与公共行政的六点不同：卡尔森和欧尔曼还说明了公共管理与公共行政的六点不同：（）它包括一般管理的计划、组织、控制职能，以替代讨论（）它包括一般管理的计划、组织、控制职能，以替

9、代讨论社会价值以及官僚与民主的冲突；社会价值以及官僚与民主的冲突；（）对经济和效率标准认同的工具取向以替代公平、回应或（）对经济和效率标准认同的工具取向以替代公平、回应或政治特色；政治特色；（）以对中层管理者的使用关注，以取代政治或政策精英的（）以对中层管理者的使用关注，以取代政治或政策精英的观点；观点；（）倾向于视管理为类同管理，或者至少使公共和私营部门（）倾向于视管理为类同管理，或者至少使公共和私营部门的管理差异极小化，而不是夸大它们的差异；的管理差异极小化，而不是夸大它们的差异；（）像关注组织内部运作那样的理性态度，关注组织的外部（）像关注组织内部运作那样的理性态度，关注组织的外部环境，

10、而不是过分关注法律、制度和政治过程；环境，而不是过分关注法律、制度和政治过程；（）与科学管理传统的强有力的思辨联系，而不是与政治学（）与科学管理传统的强有力的思辨联系，而不是与政治学或社会学紧密关联。或社会学紧密关联。6公共管理学公共管理学 西南科技大学网络学院西南科技大学网络学院（三）奥托（三）奥托（OttoOtto）、）、海蒂（海蒂（HydeHyde）和沙夫里茨（和沙夫里茨（ShafritzShafritz）的的观点观点 公共管理是公共行政或公共事务的一部分，综合公共管理是公共行政或公共事务的一部分，综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、通过预了公共行政的方案设计与组织重建、

11、政策与管理规划、通过预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法和艺术。公共管理将公共行政视为一门职业，将公共管理者视和艺术。公共管理将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为职业的实践者。公共管理关注那些能够将理念、政策转化为为职业的实践者。公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。（四）波兹曼（四）波兹曼（BozemanBozeman）与史陶斯曼（与史陶斯曼（StraussmanStraussman）的观点的观点 公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组

12、公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共通性的。但公共管织的性质，大部分管理工作和任务是具有共通性的。但公共管理的主要领域是在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，理的主要领域是在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就会改变。在他们看来，公共管理远比内部行管理的游戏规则就会改变。在他们看来，公共管理远比内部行政具有更广的含义；公共行政一词几乎与政府官僚组织相关联，政具有更广的含义；公共行政一词几乎与政府官僚组织相关联，而公共管理一词更具有弹性。而公共管理一词更具有弹性。7公共管理学公共管理学 西南科技大学网络学院西南科技大学网络学院（五）

13、休斯（五）休斯（HughesHughes）的观点的观点 他认为，与管理相比，行政的范围更狭小、功能他认为，与管理相比，行政的范围更狭小、功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化；公共行政是服务公众的活动，公务员执行从其功能的变化；公共行政是服务公众的活动，公务员执行从其他方面产出的政策，公共行政关注程序，将政策转化为行动他方面产出的政策，公共行政关注程序，将政策转化为行动和机关管理；管理包括着行政，但同时意味着以最大化的效和机关管理；管理包括着行政，但同时意味着以最大化的效率实现组织目标以及对结果的责任；公共行政的焦

14、点在于过率实现组织目标以及对结果的责任；公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序性，而公共管理包括得更多；公共管理者程、程序以及顺序性，而公共管理包括得更多；公共管理者不仅仅遵循知识，而且关注达成结果以及为达成结果而承担不仅仅遵循知识，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。的责任。8公共管理学公共管理学 西南科技大学网络学院西南科技大学网络学院（六）公共管理的含义和性质（六）公共管理的含义和性质 综合以上学者的观点，可以这样去界定公共管理：公共管理是以综合以上学者的观点，可以这样去界定公共管理：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、政府为核心的公共部门整

15、合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。公共管理的性质在于：管理者视为这一职业的实践者。公共管理的性质在于：（）承认政府部门治理的正当性；（）承认政府部门治理的正当性；（）强调政府对社会

16、治理的主要责任；（）强调政府对社会治理的主要责任；（）强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责（）强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责 任共负；任共负；（）强调多元价值；（）强调多元价值；（）强调政府绩效的重要性；（）强调政府绩效的重要性；（）既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；（）既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；（）以公共的福祉和公共利益为目标；（）以公共的福祉和公共利益为目标；（）将公共行政视为一种职业，而把公共管理者视为职业的实践者。（）将公共行政视为一种职业，而把公共管理者视为职业的实践者。9公共管理学公共管理学 西南科技

17、大学网络学院西南科技大学网络学院第二节公共管理学的发展与研究途径（一）公共管理的发展（一）公共管理的发展 公共管理作为公共行政的一个新的领域，其产生公共管理作为公共行政的一个新的领域，其产生与发展，正如波兹曼（与发展，正如波兹曼（BozemanBozeman）所言：与公共行政或官僚理所言：与公共行政或官僚理论的起源相比，更为模糊不清。有学者认为，公共管理最早论的起源相比，更为模糊不清。有学者认为，公共管理最早可追溯到威尔逊可追溯到威尔逊18871887年所发表的年所发表的行政之研究行政之研究，在这一经，在这一经典著作中，他便呼吁建立一种新式的行政科学，使政府的运典著作中，他便呼吁建立一种新式的

18、行政科学，使政府的运作能如企业经营般的流畅。作能如企业经营般的流畅。公共管理这一名词首次出现在公共管理这一名词首次出现在2020世纪世纪3030年代。年代。3030年代末期，行政学者古利克（年代末期，行政学者古利克（Luther Luther GulickGulick）为推动当时的为推动当时的行政改革，主张将管理主义与公共性目标相结合。行政改革，主张将管理主义与公共性目标相结合。严格来说，公共管理作为一个研究领域，正式产严格来说，公共管理作为一个研究领域，正式产生是在生是在2020世纪世纪70-8070-80年代，导致公共管理产生的主要原因，有年代，导致公共管理产生的主要原因，有学科发展方面的

19、因素，也有现实背景。学科发展方面的因素，也有现实背景。10公共管理学公共管理学 西南科技大学网络学院西南科技大学网络学院公共管理发展之学科背景公共管理发展之学科背景 从从18871887年威尔逊的年威尔逊的行政之研究行政之研究发表后，公共管理学便成发表后，公共管理学便成为了一门独立的学科。公共行政学的发展，以行政学家亨利（为了一门独立的学科。公共行政学的发展，以行政学家亨利（N.HenryN.Henry）的观点，经历了不同时期的典范变迁。的观点，经历了不同时期的典范变迁。第一阶段：政治与行政二分法（第一阶段：政治与行政二分法（1900-19261900-1926）。主要代表学者）。主要代表学者

20、有古德诺和怀特。公共行政在这一阶段，关注的是研究如何有效运用资源有古德诺和怀特。公共行政在这一阶段，关注的是研究如何有效运用资源以执行政策。以执行政策。第二阶段：行政原则（第二阶段：行政原则（1927-19371927-1937）。在这个阶段，许多学者）。在这个阶段，许多学者关注建构关注建构“行政原则行政原则”。魏劳毕于。魏劳毕于19291929年出版了年出版了公共行政的原则公共行政的原则，特，特别强调有一些科学的行政原则存在，这些原则可以被发现，行政人员一旦别强调有一些科学的行政原则存在，这些原则可以被发现，行政人员一旦学会如何应用这些原则就可以成为专家，这些原则可以不考虑环境因素而学会如何

21、应用这些原则就可以成为专家，这些原则可以不考虑环境因素而适用于任何地方。适用于任何地方。第三阶段：公共行政即政治学。这一时期，公共行政开始向政第三阶段：公共行政即政治学。这一时期，公共行政开始向政治学回归。然而这时期的公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追求治学回归。然而这时期的公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追求知识，对改进公共行政实务助益不多。正如亨利所言，形成了有知识，对改进公共行政实务助益不多。正如亨利所言，形成了有“公共而公共而无行政无行政”，对公共管理者知能的研究与培养，可以说没有多大的建树。，对公共管理者知能的研究与培养，可以说没有多大的建树。第四阶段：公共行政即管理学。

22、从第四阶段：公共行政即管理学。从19601960年至年至7070年代起，一部分年代起，一部分行政学者不满政治取向的公共行政研究，从而转向管理领域寻求发展。行政学者不满政治取向的公共行政研究，从而转向管理领域寻求发展。11公共管理学公共管理学 西南科技大学网络学院西南科技大学网络学院 这一时期的公共行政是建立在这样的基本假设基础这一时期的公共行政是建立在这样的基本假设基础之上：一是公共行政与私人部门的行政没有本质的区别；二是之上：一是公共行政与私人部门的行政没有本质的区别；二是强调一般管理，或类同管理；三是企业绩效优于政府绩效，而强调一般管理，或类同管理；三是企业绩效优于政府绩效，而主张师法企业

23、提高政府绩效。这一阶段将公共行政专项管理，主张师法企业，提高政府绩效。这一阶段将公共行政专项管理，为日后公共管理途径的发展奠定了基础。为日后公共管理途径的发展奠定了基础。然而，将公共行政类同于一般管理的研究，受到许然而，将公共行政类同于一般管理的研究，受到许多学者的质疑。质疑之一便是公共管理与私人管理是否相同；多学者的质疑。质疑之一便是公共管理与私人管理是否相同；质疑之二是企业是否比政府有更高的绩效。质疑之二是企业是否比政府有更高的绩效。总之，公共行政即管理学的发展，形成了有管理无总之，公共行政即管理学的发展，形成了有管理无公共的窘境，完全忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理公共的窘境，完

24、全忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异，由于大环境的差异，私人部门的知识、机能、概念和之差异，由于大环境的差异，私人部门的知识、机能、概念和工具，在引入政府部门运用后便产生了格格不入甚至失灵的情工具，在引入政府部门运用后便产生了格格不入甚至失灵的情形。形。在这样的背景下，有相当一批的公共行政学者试在这样的背景下，有相当一批的公共行政学者试图将传统公共行政的规范取向和一般管理的工具取向结合起来，图将传统公共行政的规范取向和一般管理的工具取向结合起来，发展不同于传统公共行政研究的新途径：公共管理途径。发展不同于传统公共行政研究的新途径：公共管理途径。12公共管理学公共管理学 西南科技大学网

25、络学院西南科技大学网络学院公共管理的时代背景公共管理的时代背景 公共管理的发展，除了学科发展的因素以外，还公共管理的发展，除了学科发展的因素以外，还具有重要的历史背景和现实原因。米诺古（具有重要的历史背景和现实原因。米诺古（MinogueMinogue）认为三认为三项压力促进了公共管理的兴起：一是财政压力，政府开支庞项压力促进了公共管理的兴起：一是财政压力，政府开支庞大，预算赤字无法消除；二是服务品质的压力，公民对政府大，预算赤字无法消除；二是服务品质的压力，公民对政府服务的品质提出更高的要求；三是意识形态的压力，新右派服务的品质提出更高的要求；三是意识形态的压力，新右派意识形态占上风。意识形

26、态占上风。具体分析，导致公共管理兴起的时代因素主要有具体分析，导致公共管理兴起的时代因素主要有以下几个方面：以下几个方面：（1 1）政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对）政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满。政府的不满。第二次世界大战以后，受国家干预和福利国家观第二次世界大战以后，受国家干预和福利国家观点的影响以及计划经济的影响，政府职能急剧扩张，政府规点的影响以及计划经济的影响，政府职能急剧扩张，政府规模不断扩大，政府角色不断膨胀。政府虽然管的事情很多，模不断扩大，政府角色不断膨胀。政府虽然管的事情很多，但是社会问题却同样层出不穷，因而引发了人民对政府治理但是社会问题却同样

27、层出不穷，因而引发了人民对政府治理能力的怀疑，政府遭受到越来越多的批评。能力的怀疑，政府遭受到越来越多的批评。13公共管理学公共管理学 西南科技大学网络学院西南科技大学网络学院（）经济因素与财政压力。（）经济因素与财政压力。工业化国家向福利国家的发展，政府支出不断增加，这对政府的工业化国家向福利国家的发展，政府支出不断增加，这对政府的财政构成了巨大的压力，同时，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力财政构成了巨大的压力，同时，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，因此，通过改革政府以缓逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，因此，通过改革政府以缓解财政经

28、济压力便成为一个可行的手段。解财政经济压力便成为一个可行的手段。（）社会问题与政府不可治理性的增加。（）社会问题与政府不可治理性的增加。社会的进步也引发了诸多的社会问题，旧的问题尚未解决，社会的进步也引发了诸多的社会问题，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府新的问题又不断出现。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能确实力不从心，加上官僚体系本身的诸多弊病，这些多引发了民众对功能确实力不从心，加上官僚体系本身的诸多弊病，这些多引发了民众对政府的信任危机。在此情况下，让公共服务回归社会、市场的呼声日盛，政府的信任危机。在此情况下，让公共服务回

29、归社会、市场的呼声日盛，因此，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。因此，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。（）新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。（）新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。针对国家干预和福利国家政府的弊病，以公共选择为代表的针对国家干预和福利国家政府的弊病，以公共选择为代表的新右派对此进行不断的抨击，他们认为政府失灵不亚于市场失灵，强调市新右派对此进行不断的抨击，他们认为政府失灵不亚于市场失灵，强调市场机制，主张将政府的角色、功能和规模缩小，主张通过市场机制提供公场机制，主张将政府的角色、功能和规模缩小，主张通过市场机制提供公共服务。正是在这种意识形态下，公共行政求助于

30、市场或者类似市场的解共服务。正是在这种意识形态下，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种必要的选择。决之道，几乎成为一种必要的选择。14公共管理学公共管理学 西南科技大学网络学院西南科技大学网络学院（二）公共管理的研究途径以及特质（二）公共管理的研究途径以及特质 依管理学家波兹曼（依管理学家波兹曼（BozemanBozeman）的观点，尽管研究公共管理的途的观点，尽管研究公共管理的途径及理念有差异，但就概念的演进而言，大致可分为两种研究途径，即公共径及理念有差异，但就概念的演进而言，大致可分为两种研究途径，即公共政策途径（政策途径（Public Policy ApproachP

31、ublic Policy Approach，简称简称P P途径）以及企业管理途径途径）以及企业管理途径（Business ApproachBusiness Approach，简称简称B B途径）。途径）。P P途径下的公共管理途径下的公共管理 P P途径下的公共理论研究认为，公共管理必须与公共政策的形途径下的公共理论研究认为，公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。成与制定密切相关。P P途径下的公共管理研究源于途径下的公共管理研究源于2020世纪世纪7070年代，在年代，在7070年代，年代，由于对传统公共行政学发展不满，产生了许多公共政策学院或课程。由于对传统公共行政学发展不满，产生了

32、许多公共政策学院或课程。P P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制订权的理职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制订权的高级行政主管的管理策略，因此相当重视公共管理的政治面向。以研究取向高级行政主管的管理策略，因此相当重视公共管理的政治面向。以研究取向而言，而言，P P途径十分重视非理论性、非量化的，以实务为基础的规范取向；研途径十分重视非理论性、非量化的，以实务为基础的规范取向；研究方法上，大多采用个案研究法。究方法上，大多采用个案研究法。15

33、公共管理学公共管理学 西南科技大学网络学院西南科技大学网络学院 公共管理学家波兹曼（公共管理学家波兹曼（BozemanBozeman）认为，公共政策取向的公共管理有三个认为，公共政策取向的公共管理有三个基本共识：基本共识：（）视公共管理为政策分析互补之物；（）视公共管理为政策分析互补之物；（）在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材；（）在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材；（）以高层管理者为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。（）以高层管理者为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。B B途径下的公共管理途径下的公共管理

34、 B B途径下的公共管理研究也是始于途径下的公共管理研究也是始于2020世纪世纪7070年代，企业行政管理学院年代，企业行政管理学院开始重视工商政策与管理战略，受此影响，一些学者发展起开始重视工商政策与管理战略，受此影响，一些学者发展起B B途径下的公共管理。途径下的公共管理。B B途径下的公共管理与途径下的公共管理与P P途径下的公共管理相比，有以下不同之处：途径下的公共管理相比，有以下不同之处：（）前者之课程设计依循商业学院的传统，后者则依循公共政策学院的传统；（）前者之课程设计依循商业学院的传统，后者则依循公共政策学院的传统；（）前者并不强调公共与私人组织的差异性，后者则特别重视公共组织

35、的特殊性；（）前者并不强调公共与私人组织的差异性，后者则特别重视公共组织的特殊性；（）前者企图与公共行政合流，后者则想要摆脱公共行政，从而形成一个独立的管（）前者企图与公共行政合流，后者则想要摆脱公共行政，从而形成一个独立的管理领域；理领域；（）前者重视策略与组织间的管理，强调组织设计、人事与预算等问题；后者则强（）前者重视策略与组织间的管理，强调组织设计、人事与预算等问题；后者则强调政策与政治问题；调政策与政治问题；（）前者主张采用量化分析，后者则采用个案研究法。（）前者主张采用量化分析，后者则采用个案研究法。16公共管理学公共管理学 西南科技大学网络学院西南科技大学网络学院(三）公共管理学

36、的特点三）公共管理学的特点1 1波兹曼的观点波兹曼的观点 为了整合公共管理研究的不同途径和观点，美国雪城为了整合公共管理研究的不同途径和观点，美国雪城大学（大学（Syracuse UniversitySyracuse University）举办了举办了“全国公共管理学术全国公共管理学术研讨会研讨会”，并于，并于19931993年出版了年出版了公共管理：迄今最佳文集公共管理：迄今最佳文集一书。波兹曼整合会议的观点，认为公共管理具有下列一书。波兹曼整合会议的观点，认为公共管理具有下列特征：特征：（）以公共管理者为教学研究中心，重视实践经验，从成（）以公共管理者为教学研究中心，重视实践经验，从成功的

37、管理经验与个案中提取管理处方；功的管理经验与个案中提取管理处方；（）重视公共组织与公共管理的共同特性，特别关注外部（）重视公共组织与公共管理的共同特性，特别关注外部政治因素对公共管理的冲击与影响，以及二者之间的互动政治因素对公共管理的冲击与影响，以及二者之间的互动与关联；与关联；（）不仅关注管理过程的设计与研究，更重视战略的制定（）不仅关注管理过程的设计与研究，更重视战略的制定与执行。与执行。17公共管理学公共管理学 西南科技大学网络学院西南科技大学网络学院我国学者张成福的观点我国学者张成福的观点（）公共管理基本上是一个整合性的概念；（）公共管理基本上是一个整合性的概念；（）公共管理是将私人部

38、门的管理手段运用于公共部门，（）公共管理是将私人部门的管理手段运用于公共部门，但未改变公共部门的整体性；但未改变公共部门的整体性；（）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理的（）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理的的战略设计、政策设计为焦点；的战略设计、政策设计为焦点；（）公共管理不完全等同于（）公共管理不完全等同于“政府管理政府管理”，而意味着一种，而意味着一种新治理；新治理；（）公共管理强调价值调和与责任；（）公共管理强调价值调和与责任；（）公共管理是一个科际整合的研究领域。（）公共管理是一个科际整合的研究领域。18公共管理学公共管理学 西南科技大学网络学院西南科技大学网络

39、学院第三节公共管理的特质以及与私人部门管理的区别 公共管理有何特质，即是说到底在哪些方面区别与私人部门的管理，公共管理有何特质，即是说到底在哪些方面区别与私人部门的管理，这是一个一直有争议的问题。从规范理论的角度来看，强调公私管理之间这是一个一直有争议的问题。从规范理论的角度来看，强调公私管理之间的区别以及联系，对于理解公共管理的特质是十分有益的。的区别以及联系，对于理解公共管理的特质是十分有益的。从现实来看，公共部门与私人部门的界限尽管不是那么明晰，但是从现实来看，公共部门与私人部门的界限尽管不是那么明晰，但是 二者皆为整个社会不可或缺的组成部分，公域和私域往往是相连的和互动二者皆为整个社会

40、不可或缺的组成部分，公域和私域往往是相连的和互动的。但是以政府为核心的公共部门与企业管理毕竟是两种不同类型的组织的。但是以政府为核心的公共部门与企业管理毕竟是两种不同类型的组织和实体，其组织性质决定了二者之间存在着本质的区别，反映在组织管理和实体，其组织性质决定了二者之间存在着本质的区别，反映在组织管理和运作中，不可避免的出现差异。现将二者的差异分析如下。和运作中，不可避免的出现差异。现将二者的差异分析如下。（一）政治权威与经济权威（一）政治权威与经济权威 公共管理是一种活动，这种活动在本质上是国家的活动。公共管理公共管理是一种活动，这种活动在本质上是国家的活动。公共管理 不可避免的包括政治权

41、威的作用（也存在着非权威的作用）。公共管理的不可避免的包括政治权威的作用（也存在着非权威的作用）。公共管理的主体乃为政府。波兹曼认为公共管理就是政治权威的管理，这说明了公共主体乃为政府。波兹曼认为公共管理就是政治权威的管理，这说明了公共管理的本质。政府虽然是公共服务的提供者，但也是政治权威的执行者，管理的本质。政府虽然是公共服务的提供者，但也是政治权威的执行者，所以许多公共管理活动本身就有强制性，当人民违反法令的事情发生时，所以许多公共管理活动本身就有强制性，当人民违反法令的事情发生时，其便可以在职权范围内依法予以处理，而其他组织不拘有这种公权力。其便可以在职权范围内依法予以处理，而其他组织不

42、拘有这种公权力。私人部门或组织的管理，在很大程度上也是权威的行使，但私人部门或组织的管理，在很大程度上也是权威的行使，但这种权这种权 威是市场的权威或经济的权威。这种权威非制度与法律所授予，威是市场的权威或经济的权威。这种权威非制度与法律所授予，而是来自经济性的市场力量，这种权威往往不能以国家强制力为后盾。而是来自经济性的市场力量，这种权威往往不能以国家强制力为后盾。19公共管理学公共管理学 西南科技大学网络学院西南科技大学网络学院（二）多元制衡与自主性（二）多元制衡与自主性 公共管理是在民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共管理的公共管理是在民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共

43、管理的权威是割裂的。政府部门虽然较重视层级节制的权威，但大多数情况下，它权威是割裂的。政府部门虽然较重视层级节制的权威，但大多数情况下，它仍然处于各种政治力量相互作用的环境中，因此，公共管理的过程充满了政仍然处于各种政治力量相互作用的环境中，因此，公共管理的过程充满了政治气氛，公共管理的自主性受到影响。治气氛，公共管理的自主性受到影响。私人部门的管理，固然也受到各种权威以及政治环境的影响，但这种影私人部门的管理，固然也受到各种权威以及政治环境的影响，但这种影响与公共管理不可比拟，因而，私人部门管理有相对充分的管理自主权。响与公共管理不可比拟，因而，私人部门管理有相对充分的管理自主权。（三）公共

44、利益与私人利益（三）公共利益与私人利益 就公共利益而言，政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是就公共利益而言，政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公共管理区别与私人管理的一个重要特征。公共管理应当将公共利益作为自公共管理区别与私人管理的一个重要特征。公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点，当代公共管理的一个核心议题就是如何保证政府及其管理己行动的出发点，当代公共管理的一个核心议题就是如何保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益。者能够代表并回应公共的利益。相反，私人组织和部门往往是个人利益最大化的追求者，经济相反，私人组织和部门往往是个人利益最大化的追求者，经济利润不仅仅是

45、其管理的底线，而且往往被视为具有积极的经济和社会价值，利润不仅仅是其管理的底线，而且往往被视为具有积极的经济和社会价值，当然，私人企业对经济利益的追求不能损害社会中其他人的权益和利益。当然，私人企业对经济利益的追求不能损害社会中其他人的权益和利益。20公共管理学公共管理学 西南科技大学网络学院西南科技大学网络学院（四）法的支配与意思自治（四）法的支配与意思自治 政府部门可以依据不同的具体情况采取不同的行政行为，政府部门可以依据不同的具体情况采取不同的行政行为，但是应在法律规定的范围内，受到法的支配，这是法治国家但是应在法律规定的范围内，受到法的支配，这是法治国家的基本要求和原则。随着社会的发展

46、在现实管理中政府拥的基本要求和原则。随着社会的发展，在现实管理中政府拥有广大的自由裁量权，并发展有有广大的自由裁量权，并发展有“行政保留权行政保留权”，但法治政，但法治政府的基本内核并没有发生根本性的改变。府的基本内核并没有发生根本性的改变。对于私领域的管理，相比较于公共管理的严格受法支配对于私领域的管理，相比较于公共管理的严格受法支配而言，其更多遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管而言，其更多遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以按自己的理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以按自己的意思而为之。意思而为之。（五）政府与市场（五）政府与

47、市场 政府与市场是现代社会的两大控制体系，公共管理与私政府与市场是现代社会的两大控制体系，公共管理与私人部门管理的一个重要区别之处就在于政府与市场的区别与人部门管理的一个重要区别之处就在于政府与市场的区别与差异。与企业组织不同，政府提供的产品以及服务往往面对差异。与企业组织不同，政府提供的产品以及服务往往面对的不是自由、竞争性的市场。具体而言，这种差异表现在：的不是自由、竞争性的市场。具体而言，这种差异表现在：21公共管理学公共管理学 西南科技大学网络学院西南科技大学网络学院垄断与市场垄断与市场 私人部门提供的产品和服务，多有竞争者；而公共部门提供的服务，私人部门提供的产品和服务，多有竞争者；

48、而公共部门提供的服务，往往是只有一家，因此公共部门通常缺乏竞争的压力。往往是只有一家，因此公共部门通常缺乏竞争的压力。公共产品与私人产品公共产品与私人产品 政府部门提供的是公共产品或准公共产品，这些产品和服务具有不可政府部门提供的是公共产品或准公共产品，这些产品和服务具有不可分割性和非排他性；而私人部门提供的产品和服务为私人产品，是可以分分割性和非排他性；而私人部门提供的产品和服务为私人产品，是可以分割和排他的，价格也是可以衡量的。割和排他的，价格也是可以衡量的。自由与依赖自由与依赖 消费者在购买私人产品时，可以自由选择；而公共部门所提供的产品消费者在购买私人产品时，可以自由选择；而公共部门所

49、提供的产品和服务，公民没有自主决定的权利。和服务，公民没有自主决定的权利。利润与支持利润与支持 私人部门大都以利润为导向，而利润的多少取决于顾客的满意，顾客私人部门大都以利润为导向，而利润的多少取决于顾客的满意，顾客导向很容易成为其经营目标；而政府往往缺乏服务的动机。导向很容易成为其经营目标；而政府往往缺乏服务的动机。22公共管理学公共管理学 西南科技大学网络学院西南科技大学网络学院（六）多元理性与经济理性（六）多元理性与经济理性 公共部门处在各种社会力量作用的中心，公共管理事公共部门处在各种社会力量作用的中心，公共管理事实上也承担着社会价值权威性分配的职责。在这个利益和实上也承担着社会价值权

50、威性分配的职责。在这个利益和价值多元化的社会，政府往往需要在多元的、甚至是冲突价值多元化的社会，政府往往需要在多元的、甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和选择。因此，政府治理中的的利益和价值之间作出平衡和选择。因此，政府治理中的理性往往是多元理性，需要综合考虑各种利益和价值的平理性往往是多元理性，需要综合考虑各种利益和价值的平衡。衡。私人部门的管理，因为它的组织属性和职能有限，所私人部门的管理，因为它的组织属性和职能有限，所以造成的社会影响面较小，不易形成整体社会作用，因而以造成的社会影响面较小，不易形成整体社会作用，因而其管理大多为工具的经济理性考虑，通常不顾及或少顾及其管理大多为工具的经济