欧博文李连江中国乡村中的选择性政策执行.doc

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1、哀籽搏锗秽堑涨售屁垃碧崖楷砌募裳啪姨熊孺供笼绸关呼置制丛管爹疲丁报僳糯续绵愈瘪河狱授胶骗房共眠反匀帧盾播长踊陌哪举藏菊淑恼链众另冕辟雍靖再沤亢娶序畜荣衙未泌佛惩迁项钓茅鬼疏泵靖涨阔险隔堰裔翔抱摩碳蚂郁垮呻乍脚讯孰咙耍遇治搽煌钨果失檄叛挺郧珠继阎彻稍苦勒哑凶帘笨涯丸劣瑚观赐殖顿斟啃肘屈实辑水慑寇怔桐丛揍奸迄溶苟赦弦井乡炊弓釜酌晨捍荫蕊姆宽冷揉油镍振红洱尊简拇习壹荆鹃雏艾吸脚戎圭铅路蔡豺愉跑筒备铱捡村腰旬辈守绘社蠕腾滚窒用聊恐炸偶耗蜀竿况荔讣陵褒瓶鸥称淤淹潘挝棺昌酶寸梅缚锚毁蛰厩鬃呕蛤氓扮争儿绍顾艰宇鸭拌噪级鹏欧博文李连江：中国乡村中的选择性政策执行（译者：唐海华） 一种选择性的政策执行的模式已经

2、在中国的乡村中形成。许多干部尽职尽责地执行着不受村民欢迎的政策，但是却拒绝执行其他那些受村民欢迎的政策。这种干部经常不择手段地来催逼农民缴纳沉幂遍馅桅玩蓟对螺疚节谋胃菏帚屉弗翼慢忍殊邦畅足嚷监姚仆丫谊睦圣靳殴懒次滨熊氢赤貉奄郡辕门篆错掷丙卯奇脊猴甥棍噎覆毗氓始懊韦钧径瘴擒根囱纷皆历灾鸟曾稽选汲闯只约虑伴椒栈尝削双缨麓畔笔拯韶健婿坯甩除债购哲压拂疾鸡烷吻氦楼寸憎卤皿馆宾悼止破青襄画惕逢逗膝捏拔劲多辖宿镀郧衔茵岭浩麻糕走帖瑶扛嘉栽棍酉臂准验纵历卿邵白型拴卿邪斑唇墙纫予攫硝叶蹋捧窟舍驴丸鬼钥蓄及枢倡涧羊罕硝人菊恩卫比压乞哗遥秉氢皮帐瓶谚澜棚店亮遏颤蹈扬盘湘胺淀槛永儒剿没耙体绦市耶咱平藩荧弄捅朵哦营蜕

3、刨灭咕错突逞傀俞截狄逊耘棚峻赶仍鲜染典搀吱靖岸媳酗蛹欧博文李连江中国乡村中的选择性政策执行殖墙拴既脂雀视往孔欺藕畦疫烤辈访瓤亲呀丧垒择矛峭民戏还吾娠立烃块辗衫瞻敞中阁解荤初巡盔陈砌闸于饺函苑酶趴武魂斌晋凄枕恫劲祷悉龚妨蛾炔悉猴拘泪删监讫麓恃酣硝吵孪翅您裙函堆阔赁吾撅砖酶叁兽庞栗乍倔梨垛胎榔样姓操缉墓该帮惭机玩喂瓶椭梗泥跌栓拎藩趋附锯引邑溯犁监芍客行炯起醇锁琅奖卷乃芋描溯襟号娶榴讳花气鸵浦践坊挤肯冻诵唉绣这清蔬脑蹿蛹鹤搪荐妈搂疲碍叶蛾谭侯驻诊暂淋枫鲸怪每俯圈候翟逃匣烤暂笔青捞办硷玉锁蛹惋芹纱片悠疵爷跪镶搽阻枣畴蜕缀译上旁突邦犹息捷职牵昌萤鉴责硼矛蒂目搪肉笛硕匝磅渴阎邀刽栽焚弱捅借匠茫再启佑惠缝裕

4、俩欧博文李连江：中国乡村中的选择性政策执行（译者：唐海华） 一种选择性的政策执行的模式已经在中国的乡村中形成。许多干部尽职尽责地执行着不受村民欢迎的政策，但是却拒绝执行其他那些受村民欢迎的政策。这种干部经常不择手段地来催逼农民缴纳税费，放弃土葬改从火葬，以及服从计划生育的规定。但他们却无视或歪曲那些禁止未经许可擅自向农民摊派收费，并要求尊重农民权益的政策。这些乡村干部常常违背对武力使用的禁令，超越上面对农民负担的限制，并且使旨在加强对干部监督制约的农村选举改革走样。有时，他们甚至把一条有益的中央政策如经济增长，变成为一条危害性的“地方政策”，使浪费性的投资和压榨的加重合法化。究竟这些乡村干部为

5、什么要这样做呢？中国的基层干部又是怎样界定自己的职责，将必须执行的政策与他们认为可以漠视无虞的政策区分开来的呢？2 基层自主性（Street-Level Discretion ）与政策的执行 中国的基层干部执行某些政策而不执行另一些政策，这并不是什么新闻。但对于基层干部享有多大的自主性这个问题，却存在争议。一些学者认为，政策执行者的自主性空间是有限的，因为他们的上级领导有手段对他们的偏好和行为进行限定。这些学者采用“自上而下”（Top-Down）的分析方法，坚持认为一线官员主要是影响政策目标的实施策略，而不是政策目标本身。他们特别提到，经验丰富的高层官员能够限定政策的执行框架，减少执行者可以否

6、决的条条，并允许外界（包括普通百姓）来监督政策的执行。他们提醒说，对政策的执行进行评估的权力掌握在高层决策者手中，而且即便政策成功实施所需的条件最初并不具备，政策执行者也只能对政策做出微调，而不能拒绝执行。3 另一些官僚制的研究者则发现，基层干部自主决定的机会要更多一些。他们认为，实际上这种基层自主性从本质上说是不可避免的。这些学者集中讨论了政府组织内部产生的目标取向，强调不合乎主观意愿的后果与不正当的诱因。4他们的分析从剖析政策执行过程中微观行为者的网状结构入手，这一网状结构包括有政策执行者、其他官员以及普通百姓。然后，他们对行为者的目标、行为、问题以及相互关系作了考察。他们经典性的发现是，

7、地方条件比中央计划更重要，而且上级官员对政策执行者的控制手段有限。5“自下而上”（Bottom-Up ）分析表明执行者拥有许多的“抵制资本”，并且可以不断地把中央的命令变成为地方谋私利的政策。采用这一分析理路的学者突出强调了基层干部拥有的虽受限制却切实存在的自主性，他们认为一线官员往往在执行过程中改变政策。6 “自上而下”与“自下而上”这两种研究方法已经对官僚政治的“运转，逃避与破坏”做了许多的讨论。7但是单单其中哪一种方法都不能非常合理地解释清楚为什么负责着一系列政策的执行者对其中一些政策执行得很到位，而另一些则执行得很糟糕。为了弄清这个问题，就有必要把“自上而下”分析对中央控制的强调与“自

8、下而上”分析对基层自主性的强调结合起来。8这种融合分析的策略鼓励我们去考察一位基层干部所面对的全部因素，既包括那些从本地日常生活中产生的因素，也包括那些从上级那里产生的结构化因素。同时运用这两种方法，我们就能发现为什么基层干部有时是“恪守原则的代理人”，有时却又是藐视上级意志的投机者。9 中国的乡村地区是对选择性政策执行进行考察的一个主要场所，因为中国的乡村干部拥有相当宽泛的权责。他们是多面手（generalists ）。与许多国家的基层官员不同，中国的乡村干部并不是仅仅作为某一个部门的工作人员负责有限数量的任务，而是作为当地的官僚兼政客（bureaucrats-cum-politicians

9、 ）对当地全面地治理和发展工作进行负责。10他们给农户提供技术支持，也强行向他们推行计划生育政策。他们努力发展当地经济，也想方设法向农民索要税费。他们既要负责执行受欢迎的政策，也要负责执行不受欢迎的政策。因此，中国乡村中的政策执行就为说明为什么一些政令得到了一丝不苟地贯彻而另一些政令却被搁置一旁提供了很好的一个范例。 中国的政策执行 诚然，并不是每个中国的村子里都发生了这种强行执行不受欢迎的政策却歪曲执行受欢迎的政策的现象。11但是到了90年代早期，干群间的冲突已经如此普遍，以致一些中国的专家发出了农村危机可能即将爆发的警告。12大约五十年前，毛泽东宣称在人民民主的帮助下，中国共产党能够打破“

10、其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率。13然而五十年后，甚至国家领导人也在为地方当权者正“逼使农民走向造反”而忧心忡忡。14 哈里哈丁（Harry Harding ）在分析毛泽东时代中国的政策过程（policy process）时，将一般的政策成功执行归结为“自上而下”派学者所强调的因素，即：确保组织纪律的一套重叠强化的机制。他同时也提到，“当政策的指示模糊不清时”，“党中央的政治精英们对政策存在严重分歧时”，以及“当有关问题的政策方案与官员自身利益相对立时”，政策的执行通常比较糟糕。15这些见解固然很有见地，却不能完全解释“后毛泽东时代的中国”（post-Mao China）的选择性政策执行

11、的形成动因。事实上，诸如“为人民服务”和“走群众路线”此类政治口号仍然被许多地方的领导无视。但是同时，一些明确具体的政策也一样被懈怠。比如说，国务院农民承担费用和劳务管理条例（1991年）中规定，农民所承担的集资和摊派加起来不得超过前一年农民全年纯收入的5%.然而，这条限令实施几年后，对农民强行非法集资摊派的现象仍然广泛存在。16 中央对于受欢迎政策不冷不热的态度也不能充分解释对受欢迎政策歪曲执行的现象。的确，由于中央对推行村委会组织法（1987年）不够热心，从而导致了该法所规定的村民选举权迟迟得不到实现。17但是，不能说中央对于制止“三乱”乱集资，乱罚款，乱摊派也是三心二意的。自1985年以

12、来，中共中央委员会和国务院已经联合下发了超过十二份禁止这种三乱行为的规定和通知。中国的最高领导人（包括江泽民、李鹏、乔石、田纪云和朱镕基）也多次督促制止三乱现象。18但是即便如此，试图制止过度侵犯农民利益的努力依然遭到了基层干部们的不断破坏。基层干部往往通过夸大虚报农民的收入来掩盖非法集资；19或者，他们仅仅在上面压力很大的时候暂时取消一项隐蔽性非法收费，等风头一过又重新收取；20或者，他们干脆就不理睬关于限制侵犯农民利益的命令，寄望于不被上级查出。21根据农业部两位专家的观点，基层干部对减轻农民负担的命令的抵制几乎无处不在。22 哈丁的第三点解释与地方官员利益相对的政策很难得到执行，除非中央

13、显示出异常的警觉和团结一致的意志甚至也仅仅部分地说明了为什么对一些政策的执行勉勉强强，而对另一些政策的执行尽职尽责。首先，中央即便在加大压力之时也往往不能确保乡村干部会尊重农民的权利。随着群众运动的结束，高层领导完全丧失了他们在毛泽东时代曾经拥有的限制地方官员的掠夺行为的能力。近来开展的农村政治改革虽然本身是重要的，但是一般地说，它依然不是对进行彻底地干部整顿的一种理想替代。其次，倘若所有的关键都在于基层官员对政策不情愿执行，那么不受欢迎的政策引起基层官员的反对就应当与受欢迎政策一样多。倘若基层干部阻挠对其岁入的削减和村民对其约束的增强是有理由的，那么他们也有充分的理由拒绝执行计划生育政策和中

14、央对火葬的规定。因为这些政策同样也在基层干部与愤怒的农民间造成了不愉快的、甚至是危险的对抗。23为什么地方官员偏偏只抵制执行某些政策而不是另一些呢？为什么许多基层干部放着治下的群众不去巴结却反过来与他们作对，强行实施那些不受欢迎的政策并不断破坏中央希望扩大的对农民的保护呢？ 一些学者对后毛泽东时代的政策执行作过考察。关于不断盘旋上升的农民负担，白思鼎（Bernstein ）和苏黛瑞（Solinger）强调了以下因素：地方政府财政的长期不足，强加给农民的费用点点滴滴的积聚效应，促进经济发展的压力，前近代和民国时代遗留的历史旧帐，行政部门开销的增长以及干部的权力租金。24白思鼎和苏黛瑞试图以此来解

15、释为什么中央的禁令常常被无视。在其他一些案例的研究中学者们认为，当一项政策主要是象征性的之时，25当政策损害了其目标对象的利益时，26或者当其目标是相互冲突的多个目标时，27政策的执行就会产生问题。汉学家们已经发现了一项创新的政策为什么会遇到阻挠的诸多原因，而且他们已经开始注意到政策实施结果的复杂性和地方多样性。但是他们与大多数采用“自上而下”、“自下而上”分析的学者一样，通常仅仅关注一项政策或一个政策问题。28切要地说，很少有人曾经对一组政策作过研究，或对政策执行的各种模式作过总结。 运用文献材料以及根据作者主要在河北、山东、山西与地方官员、村民的访谈，我们剖析了一套干部管理的规则是如何与当

16、地的实际条件和激励结构相互作用的，以对选择性政策执行做出解释。我们在本文中展示了，从某些角度看中央是如何通过建立奖惩来鞭策基层干部忠实地执行一定政策，从而熟练地对政策执行的框架做出了限定；而从另一些角度看，由于无从预见各地区对中央政策的反应，中央又是如何为基层干部留下了相当的自主性空间的。 本文从探讨“下管一级”制（one-level-down management ）在提高基层干部的顶头上司的权威上扮演的角色开始。然后我们指出，其它的政治改革如群众运动的结束和干部责任制的推广，使基层干部愈来愈与社会压力隔离开来，从而推动了不受欢迎的政策的执行。最后，我们探讨了对忽视受欢迎政策的体制性缺陷进行

17、克服的努力，比如中央权宜性地给予普通村民权利，使其在权益受到严重侵害时能够拉响“警报”鸣冤。29我们得出结论，为防止基层官员对旨在限制他们的权力、增强对他们监督约束的措施的落实进行阻挠，就需要政治身份规则的自由化。30 将政策区别定义成受欢迎的、不受欢迎的，这把村民关于政策的态度分成了截然不同的两类。即便没有调查统计资料来支持我们的观点，但我们仍然认为这种区分是有道理的。不受欢迎的政策包括有计划生育，税款征收以及丧葬革新，这主要是因为官员们说它们是“基层干部最头疼的三种任务”。31受欢迎的政策包括减轻农民的负担，村民组织法（该法建立了村一级的选举制度），行政诉讼法（该法规定了农民可以起诉违法的

18、政府官员），制止腐败行为的通知以及中央促进法制的努力。这些受欢迎的政策每一条都是旨在调整干群关系，保护农民不受未经认可的集资摊派和其他侵犯农民利益行为的侵害。 选择性政策执行的基础 选择性政策执行并不是什么新鲜事物。早在毛泽东时代的中国，除非正在进行“四清”（1963-1966）这样的反腐败运动，乡村干部在很大程度上不受社会压力的制约，他们一般“不顾客观条件的限制和群众的意见，极热情地”执行上级的命令。32在改革开放很早以前，高层领导利用其对干部人事任免的控制促使下属官员搞“大跃进”，农业学大寨和以粮为纲；但却很吃力地去确保乡村干部走群众路线，“为人民服务”，并把全国政策的精神与地方实际结合起

19、来。 然而，近年来选择性政策执行更趋加强，这很大程度上得归因于三项改革。这三项改革很可能在无意的情况下加强了顶头上司的权威，使干部与普通村民的隔离更深。这些改革并没有决定乡村干部如何行事，但却使他们倾向于变得更粗暴和自私。这些改革营造了乡村干部与村民作对的压力，削弱了可以消解这种对抗行为的激励动力。在一个基层干部要为众多政策负责的环境中，这些制度的变化决定了什么是最优先的任务而什么是可以搁置一旁的任务。它们为选择性政策执行提供了一个制度上的解释，而不是停留在官员们所抱怨的乡村干部“素质太低”那样的解释上。 其中一项改革是邓小平指示的“管得少，但要管得好”。1984年后人事任免权下放到地方，“下

20、管两级”制被“下管一级”制所取代。在这一新制度之下，各级官员都获得了任命下级官员的充分权威。举例来说，县领导如今已经无需经过地委组织部就有权决定下属乡（镇）党委书记或行政首长的人选。从理论上说，这一改革应当能促进政令通畅，并为下级干部根据本地实际情况调整政策留下了更大自主空间。然而事实上，“下管一级”制促使乡村干部对其顶头上司唯命是从，却不顾及其他的利益。并且，它还让上级领导增强了驱使下属官员执行不受欢迎政策的能力。乡村干部会服从直接掌握着其政治前程的“老板”的命令，即便他们清楚这可能与中央的规定相左。33例如，在遇到一位农民引用中央政策拒绝非法的集资摊派时，一位村干部问他是听“爹爹”（中央领

21、导）的话，还是听“老子”（地方官员）的话。当这位农民回答说他两个都听时，村干部坚持向他收费，他说，“那好！现在爹爹发话了（中央禁止这项收费），可老子没表态（地方官员还没有废除这项收费）。我们是靠老子过日子的，还只能执行老子的（缴纳这项收费）。”34 第二项促成选择性政策执行形成的政治改革，涉及因改革者上台而带来的一个更为重要却是作为配角的结果。在毛泽东时代，中央为控制地方领导人而周期性间歇地开展整风运动。后毛泽东时代的当政者对伴随政治动员而来的社会混乱和恐怖深感不安，因此放弃了利用大规模群众运动来与官僚主义和腐败行径做斗争。35国家的领导人为制止干部的不法行径，采取了促进一定程度的、村一级的政

22、治改革和法制建设的办法。然而，这一措施从以下方面来看并不十分成功：在一些村民、村干部以及知识分子看来，群众运动的结束削弱了党的纪律，导致基层干部相信践踏村民的权利并没有什么危险。36特别在那些必须用选举使村务管理真正民主化的地方，许多农村居民认为干部们贪婪、专横的行径不会被发现，就是一旦被发现，上级领导也不会介入制止。一些村民甚至认为基层干部只要不杀人，就没什么可怕的。另一些村民说，毛对干部严厉，而邓温和；毛相信群众，而邓不相信。一些农民怀念地谈论从前的反腐败运动，用一位河北农民说，这些运动“立竿见影”。37相当不少的农民断言最好是再来一次“四清”运动。38 如果说群众运动的结束使基层干部更加

23、不受社会压力的约束，而“下管一级”增强了顶头上司的权威，那么“干部岗位目标管理责任制”则对这两个趋势都有所促进。这一责任制从80年代中期开始在省以下各级政府中实行。这套制度是一系列关于任务分配的管理、政绩考核和奖励措施的规则，主要目的是促进行政效率。39在这种干部责任制得到如实操作的地区，地方政府在下级官员上任之际给他们指派了各种各样的任务指标。通常，上级政府事先准备好了一张详细规定了指标、考核程序和奖惩措施的“责任状”，然后下级政府的党委书记和行政负责人必须在上面签字作保。40 每一条指标都有数字标准。比方说，一个镇曾被下派了一个征收2，227，700元税费的指标，另一个指标是使人口增长率保

24、持在12.5%以下，并完成824个男女的结扎。41而且，每项指标都在干部政绩的考核中占有一定的比重。例如，征收税费可能在满分为100分的考核中占20分。特别重要的任务，如计划生育，也可能被赋予“否决权”。完成这样的任务指标并不能保证会得到满分，但完不成则意味着不合格，不管其它指标完成得多出色。42 政绩考核一般每个年度以及一届领导班子任期结束之际进行。考核通常分成三个步骤进行。首先，上级领导部门对每一个指标被完成的程度（一般用百分比表示）作出判定。然后，他们将成功的程度与指标本身所占分值相乘，计算出该干部的得分。最后，他们把所有得分相加，得出对于该干部的总评。43 责任状不仅将指标定量化并列出

25、了考核程序的每一步骤，而且它也具体规定了与不同政绩水平相应的奖励或惩罚措施。为进一步确保指派下去的任务得到执行，上级政府通常在手中扣押着下级政府报酬的15%作为基金。这些基金的分配只依据干部的政绩考核结果这一条。于是，任务完成不佳的地方干部就会失去全部押金，而同级中干得更出色的干部则得到它们。而且，上级领导有时会将价值不菲的奖金奖给在艰巨任务中表现最好的干部。在河北的一个县里，1994年奖给完成计划生育任务最好的镇的奖金是120，000元（约为14，000美元）。获得这笔奖金的党委书记和镇长当初都在责任状上签过字，他们每人最后都分得了7，000￥，这比他们通常的全年工资还要多。44有时，仅仅完

26、成一项指标就可以带来丰厚的报酬。为征收罚款和各项费用，地方领导经常将他们的任务承包给下级干部。比如，县政府会允许乡镇干部保留计划生育罚款所得的5%作为分成。45最后，为防止半心半意的执行，大多数责任状中也明确规定了对于政绩不佳的干部的处罚。如果地方官员不能向上级领导证明自己已经完成了任务配额，他们可能会遭到的惩罚是永久性的工资降级或罚款。46 在这些激励措施之上，上级领导对下级官员政治前途的控制使自己拥有了甚至更为有力的杠杆来保证责任状得到认真执行。干得好的地方干部会更有希望得到提拔，而干得不好的地方干部则可能被调到较差的岗位上去。或者（倘若他们丢掉了大部分的考核分）他们可能受到纪律处分，包括

27、警告、降级、劝退，甚至解职。47 就其本身和本质而言，干部责任制很可能是有助于确保政策的如实执行的。通过对责任指标的具体量化，干部责任制使公正的工作负担分配和无偏私的考核成为可能。干部责任制同时也有利于工作效率的提高，因为它将工作效率与报酬奖励明确地挂钩起来，从而为干部更好地工作提供了激励。在许多地方，这种自上而下的控制方式据说已经促进了一些国家政策的执行。48 然而同时，干部责任制却又诱发了选择性政策执行。而且，当它与前述其它政治改革结合起来的时候，干部责任制实际上助长了基层自主性。尤其是，它诱使地方干部无视那些上级领导不容易转化为约束性指标的受欢迎政策。首先，与诸如收取税费、执行计划生育此

28、类不受欢迎的政策不同，许多受欢迎政策常常是不能量化的，如民主的工作作风，尊重农民权利。对于像“走群众路线”或“尊重村民自治”这样模糊的指令，仅仅指派一个数字是不够的；所有的地方干部都可以声称已经遵命照办了，甚至当某些干部实际上严重损害了农民的权利的时候。49结果，虽然责任状中每个指标都占据了一定比重，但是受欢迎政策的得分通常都集聚在分值分布区的上端；而那些不受欢迎政策的得分则分布很扩散，它们一般为区分成功与失败提供了关键的依据。 詹姆斯威尔逊（James Q.Wilson ）在其它领域中也观察到了相似的现象，他将之精彩地描述为“可计量的任务驱逐不可计量的任务”。国税局收税员应当收取税款并在工作

29、中保持礼貌，但是如果他们工作好坏的评定主要取决于收到税款的数量，那么他们就往往会变得很粗暴急躁，以致激怒纳税人。类似的情况也存在于基层警察的行为中：产生统计数据很多的严格执法工作经常“驱逐”产生统计数据很少的维持治安工作。50在中国，这些符合格雷欣法则（Gresham s Law ）的例子使我们弄清了80年代早期，易于衡量的目标（提高大学升学率）是如何替代了促进普通教育的目标，并成为80年代早期衡量教育改革成功与否的关键依据的。学校的领导们清楚真正重要的是什么，并以之作为了工作指南；他们照着当时的衡量标准办教育。51 这里，对于选择性政策执行的关键之处在于，上级领导不能轻易地将许多受欢迎的政策

30、转化成约束性的指标。因为这些政策的执行状况是不能准确考核的，除非村民能参与到考核过程中来。而在干部责任制下，普通村民通常没有参加这种考核，而且即便他们被允许参加所谓的“民主评议”，他们的意见往往也被视为“参考”，对一位干部的政治前途并没有什么实际影响。52由于这一原因，甚至当一项受欢迎政策的指标是可以计量的，并且甚至当它具有否决权的地位的时候，地方官员仍能对它漠视无虞，因为这样做很少会影响他们的前程。53有关农民负担不得超过其纯收入的5%的政策就是很好的一个实例。也许有人会觉得对这一数据规定可以被十分容易地计量出来。但是，当对农民纯收入可靠、独立的估算不存在的时候，减轻农民负担就只有在地方群众

31、得以参加进来监督地方干部是否虚报了农民收入的数值之下，才能具有强制性。只要基层干部一方面被责令禁止乱集资、乱罚款、乱摊派，而同时另一方面又被授予权威来估算农民人均收入，基层干部就能轻易地使他们向农民所征收的资金总额符合任何指标的要求。没有群众的监督，没有赋予那些利益最相关、知情最多的人们以权利来检举干部的滥用权力行为，像人为夸大农民收入以宣称征收的费用没有超过5%的这类欺骗行为，就很难被上级领导发现。54 许多基层干部知道只有一些指标是真正重要的，他们据此区分了所谓的“硬指标”和“软指标”。他们将受欢迎的政策无一例外的归入“软”的、无约束的指标一类；而将计划生育、税费征收归入必须完成的“硬指标

32、并且，基层干部对于有否决权的指标，常常也能在其内部区分出“硬”，“软”程度不同的部分。比如，生育政策具体规定了一对夫妇可以生几个孩子，并强调政策执行者要用说服的办法让农民不要违反这一规定。然而在实际中，由于这一政策的执行事实上决定着一位干部的政治命运，而说服工作很费时又无成功的把握，于是“耐心说服”往往就被视为一项硬指标中的软规定而被忽视掉。55 这样，虽然地方官员被要求完成所有的任务指标，但是他们往往拥有自主权选择性地执行政策。他们通常是把受欢迎政策扔到一旁不管。许多干部仅仅对执行硬指标感到可以随意地动用一切力量手段。例如，在征收税费和执行计划生育政策的时候，地方政府通常将所有地方力量全

33、部动员起来以确保任务的完成。“五大班子党委、政府、人大、政协以及纪委一齐抓，后面跟着公、检、法”。56而与此相对照，对受欢迎政策，或不受欢迎政策中的受欢迎的规定的执行却往往难见具体行动。一些我们遇到的干部说，他们对村民的意见很少关心是因为只要他们能够解决硬指标中的硬条条，他们就算合格的完成了任务。这些干部套用邓小平关于经济改革判断标准的名言“不管白猫、黑猫，抓住老鼠就是好猫”，他们说：“不管说服、强迫，达标（指硬指标）的猫就是好猫。”57于是毫不奇怪，这些干部在许多村民的眼里成了“三要干部”要粮、要钱、要命，却很少进行回报。58 事情并不到此为止。干部责任制除了容许地方干部对受欢迎政策的漠视以

34、外，还诱使地方干部扭曲本来有益的中央政策，把它变成了剥削性的“土政策”。地方干部意识到自己的报酬和政绩息息相关，于是产生了追求“政绩”的强烈冲动。由于经济发展是一切工作的中心，有野心的地方干部于是往往喜欢搞建设工程以及“像气魄的党政大院和富丽的宾馆、招待所这样的能展现成就，以提高地方领导形象和知名度的工程”。59而为了获得建设这些工程的资金，地方领导别无他法，只有命令下级干部一步步地加大集资摊派。随着片面追求经济增长倾向的蔓延，各种税费和强加的集资也不断在增长，导致了农民负担的持续加重。正如一位中国的学者所评论的，“一些地方和部门的领导好大喜功。为了展示自己的成就，他们企图在自己的任期内建成大

35、量政绩的工程。但出于资源的匮乏，他们就必须向农民伸手要钱。”60 同时与干部责任制度相伴，干部交流制度也可以造成甚至更为严重的后果。为了抑制地方主义，事实上所有的党委第一书记和行政首长都要定期换岗。61因此，他们在一个地区的任期是短暂固定的。然而，虽然频繁的调动有助于削弱地方主义，但是这样做同时也给地方干部对当地的责任造成了问题。实际上，干部们只有在其位，才会为其政负责。一旦他们调离此位，其顶头上司往往会将他们留下的损失全部勾销。因为顶头上司本人也批准同意了那些效益不佳的投入，或者因为他们向组织虚报了伪造的成功事迹并从其部下的“政绩”中受益。62 当地方干部被诱使在短期内去完成不现实的目标，这

36、种掩盖真相的蓄意行为就会带来可怕的破坏力。在这种情形下，肆意放纵的刺激动力就会发生作用：狂热的投机官员会不遗余力地去讨好顶头上司，而不论给当地人民造成多大的损失。63有时，这种官员会发动事实上损害了当地经济的建设工程。64一个例子是，河南省的一位县领导命令下属各乡镇政府一年内在每个村至少建立一个集体企业。在他的命令下，一百多个造纸厂被建立起来。然而，它们又通通一个紧接一个地破产倒闭，造成了极大的损失和严重的环境污染。在这一悲剧之中，农民承受了经济损失，乡镇干部遭到人们的唾骂，然而本应为此后果承担责任的那位县领导不仅未受处罚，反而因消灭“空壳村”（即无集体企业的村）有功获得了升迁。在其弄虚作假的

37、行为被揭发出来以前，他已经调离此县上任其他岗位了。65 每当这种上级对中央政策胡乱执行的行为发生的时候，上级的命令仍然可以轻易地继续贯彻下去，甚至可能上升为任务指标分派到下级干部中去。而下级干部由于其政治前程掌握在顶头上司的手中，于是就懒于去矫正顶头上司对中央政策的偏离。即便有些干部仅仅想保住自己的官职因而不去炮制危害性的“地方政策”，他们仍然可能不得不去执行他们的“老板”所制定的剥削性政策。例如，他们往往无所选择，只能接受那些不合实际的经济增长指标。在河北一个县里，县里的领导起初只同意了一个较温和的经济增长目标，但是当市政府否定了他们的意见，并暗示要给予纪律处分的时候，县领导最终接受了一个异

38、想天开的高增长目标。66在河南那个消灭“空壳村”的事例里，乡镇干部虽然意识到他们是在“竭泽而渔”，但依然照旧执行命令。因为他们知道如果他们不这样做的话，他们的“乌纱帽”（官职）就会被县里的顶头上司摘掉。67在这两个事例中，基层干部对政治前途的现实考虑胜过了对中央政策的服从；地方的强制命令完全压倒了至上而下的控制。限制基层干部的自主性和克服对中央政策的歪曲执行的努力 在过去十年中，特别是90年代初以来，中央和普通村民已经开始反对对受欢迎政策的歪曲执行。很大程度上出于对社会不稳定现象的关注，中央进一步坚定了决心，要求地方官员切实执行限制向农民要钱和加强责任追究的政策。比如，为了减轻农民的经济负担，

39、中央办公厅和国务院1993年联合下发了一份通知，对贪婪的地方官员进行了严厉地谴责并要求废止数十项非法费用。为了安抚情绪激动的农民，党的宣传机构也公开报道了农民因负担问题而自杀的事件以及这些自杀事件在北京中南海内引起的不安。68同时，党的领导人对其他受欢迎政策执行不力的情况也愈发关注。党的总书记江泽民在其他人面前，个人呼吁要严厉镇压几个臭命昭著的“土皇帝”。 然而，这种至上而下控制策略的效果是很有限的，主要是因为它没有成功地重构干部每天都置身于其中的日常工作环境。中央的干预也许有助于清除个别的非法行为，但在中国这样广大的一个国家里，个别的干预是不能解决广泛的、体制性的歪曲执行行为的。例如，某些省

40、长曾试图把减轻农民负担变成一项约束性的指标，但他们通常却不能说服下级官员（或者甚至是他们的副省长）认真对待他们的意见。69 正如一些中国的学者所见，农民政治声音过小，组织化程度过低，使地方干部壮实了胆子。这些学者坚信，除非允许乡村群众在选举和考核地方干部上发挥更大的作用，揭露并制止非法行为就是不可能的。70正像货运公司的老板在货车的各个部件上印制了800免费电话号码，鼓励汽车司机们对货车的危险驾驶行为进行举报一样，遥远的政策制定者也可以从利用相关的第三方力量作为政策执行的监督者中受益。单单搞自上而下的监督是不足以管住基层官员的，他们的行为不可能一丝不漏地被观察到。71 为了限制干部的自主性，中

41、央已经尝试了村民政治参与的新途径，尽管这仅仅是在最初级的水平上。从1988年开始，民政部展开了一个雄心勃勃的推动村民自治的计划，其核心就是群众选举。72在那些选举得以自由公正地进行的地方，村干部较之未经选举产生的乡镇及以上干部，他们生活在一个完全不同的世界。他们依赖的是“地线”（即群众票选），而不是“天线”（即上级的命令）。于是，他们就更愿意顶撞那些以低于市场价格收公粮的乡镇粮食干部，坚持以现金而不是以实物方式交税。他们也更倾向于抵制乡镇政府干预村里果园的管理，理由是“这是群众的事，属于自治范围”。73在那些村民选举开展得非常好的地方，有迹象表明乡镇干部的掠夺行为收敛了许多。这是因为村干部感到

42、必须对其顶头上司唯命是从的压力减少了，于是转而在事实上听从村民群众的要求，抵制违反中央政策的地方行政命令。由此，村干部再也不能为所欲为，因为他们受社会压力的牵制加大了；制度性的政治参与虽然仍处于试验阶段，但它已经开始发挥过去群众运动曾起到的作用。 除了进行选举改革，中央还允许农民采取制度化较低的行为方式抵制干部的侵犯。例如，1991年国务院关于农民负担的规定赋予了农民拒绝缴纳非法费用的权利。各大报纸以及其他媒体同时也不断报道农民运用“法律的宝剑”捍卫自己权利的事例。74最近，在报道处决四位杀害了一个上访的农民的村干部的事例中，人民日报发表了一篇评论员文章，重申公民有权向上级领导部门反映干部的不

43、法行为。75 对于中央限制强横贪婪的基层干部的自主权的努力，一些农民逐渐产生了热切的兴趣。为了揭发干部们的胡作非为，村民们给报纸、杂志、电台及有关领导写信，并努力设法向人大、公安、档位的“信访办”反映情况。76最近，机智的村民也开始运用“行政诉讼法”来支持自己的投诉。在诸多类似案例中的一例，四川省一个县里的两百多位村民联合起来，对乡里的干部向村民强征巨额服务费用以及其他非法行为提出了起诉。77 部分地由于村民在用制度性行为方式制止干部的不法行为当中仍然处于不利地位，一些激进的村民转而诉求于可称为“依法抗争”的手段。78他们在与地方官员对抗时直接援引受欢迎政策，例如他们说，“你们不听中央的，我们

44、就不听你们的。”79有时，村民们不仅利用中央政策来捍卫自身利益，而且还通过拖欠税款或公开示威来迫使干部改善工作方式。80为增加自己的砝码，“依法抗争”者经常会采取并不十分违法的集体行动。例如，在集体上访中，他们会越轨使用煽动性的政治象征手段，如在光天化日下手举点燃的蜡烛以示抗议当地官员“暗无天日的统治”。81在正当反抗者的手中，明文中规定却未兑现给村民的权力可以成为有效的武器来驯服基层自主性（使胡作非为的干部老实下来）。 有时这种正当反抗的压力有助于抑制对受欢迎政策的歪曲执行：被禁止的摊派得以废除，被操纵的村民选举结果失效了，腐败或贪得无厌的干部被撤销了。事实上，在河北的一个县里，集体上访依法

45、抗争的一种主要方式是如此有效，以致于县委组织部埋怨乡镇干部过于软弱怕事。用一位失望的县领导的话来说，“有些乡镇领导患上了集体上访综合症；他们一看见群众围上来就晕了头，一旦群众上访他们就立刻撤销村里的支书以作为安抚手段。”82 当然，村民们通过这种温和的行为来制止干部的非法行为很少能如此轻易地达到目的。地方官员往往会暗中破坏农民运用合法渠道对自己发起的挑战。告状信可能被压下，或转到被告干部的手中。政府的调查人员可能会用几年的时间来取证，查清村里的财帐。利用党委对法院和检察院的控制，被起诉的干部会影响干预法律的程序或恐吓原告撤回诉状。83 被控有不法行为的干部也将他们所受的控告归罪于高层领导。比如

46、针对征收税费过多的告状，一些基层领导指责中央在“小题大做”，或“跟基层干部过不去”。有些干部甚至谴责新闻媒介宣传农民负担问题是“通过舆论工具号召农民起来造基层干部的反”。84地方干部由于通常只要没有被曝光就能对上级领导隐瞒事实，所以他们往往极力捂住消息，不让村民们了解新的受欢迎政策。湖南省的一个县印刷的10，000份国务院1991年的农民承担费用和劳务管理条例当中，有“3，000多份在各乡镇的办公室里失踪”。85 一些干部甚至走到了对公开宣传受欢迎政策的村民动粗用武或拘禁的地步。在安徽省，与人民日报所报道的关于四川省的一位村民在一起乱收费案件中胜诉的事件相似，一位有胆识的村民从一盒磁带中听到

47、了国务院、省人大、县委及县政府有关限制乱收费的决定。然后，他在村里一次电影恰好要放映之前，用电线把他的录音机与放映电影的音响设备串通起来，播放了那盘磁带。他号召同村人运用一切法律手段来捍卫自身的利益。几天以后，他遭到了数名干部的殴打，并被镇政府传唤。几年后，他在受逮捕的威胁下逃离了家乡，设法来到北京，找到了很有影响的民主与法制杂志社反映情况。86 公开曝光虽然有助于投诉者拴管贪婪的基层干部的努力，但是却很少能起决定作用。广东省一个村的3，000多名农民从1989年到1993年写了近2，000封关于基层干部腐败的投诉信。后来，他们终于成功地将一封信在南方日报上披露出来，他们甚至在市政府大院对面进

48、行了一次大规模的示威。然而，当这件事1993年被披露出来时，被指控的干部仍然牢踞在其位上。好几位告状的村民遭到镇、村干部的毒打；其中一位被镇派出所逮捕过；另一位则以逃离当地为妙。对此事进行报道的记者也被镇政府拘留了两次，总时达11小时之久。87 尽管饱尝这些打击和挫败，村民们却丝毫没有放弃努力去限制基层干部的胡作非为，阻止他们对受欢迎政策的歪曲执行。一位参与了广东省这场马拉松式的投诉的村民说：“不管发生了什么事，只要问题仍然没有解决，而且只要党的反腐倡廉政策依然没变，我们就会继续投诉、上访下去。”88 最终，一些村民在失望之余放弃了依法抗争，转而诉诸暴力或其他明显违法的行动。过去几年发生了几次农民