公路安全保护条例条文释义下.doc
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1、第五条 县级以上各级人民政府应当将政府及其有关部门从事公路管理、养护所需经费以及公路管理机构行使公路行政管理职能所需经费纳入本级人民政府财政预算。但是,专用公路的公路保护经费除外。【释义】本条是有关公路保护经费来源的规定。一、公路保护经费的由来。1950年7月,交通部颁发了公路养路费征收暂行办法(草案),使公路养护有了稳定的资金来源。1978年8月5日,国务院批转国家计委、交通部、财政部关于整顿公路养路费征收标准的报告(国发1978158号),明确了公路养路费征收标准。为规范公路养路费的征收和使用,1979年9月24日,国家计委、交通部、财政部、中国人民银行颁发关于公路养路费征收和使用的规定的
2、联合通知,通知指出,公路养路费,是国家按照“以路养路”的原则,规定由交通部门向有车单位征收的用于养护和改善公路的事业费;通知明确,公路养路费的使用范围规定如下:(一)养路工程费,包括公路小修保养费,大中修工程费,水毁工程抢修及修复费,改建工程费,公路渡口费,公路绿化费,道(渡)班房修建费,县社公路补助费等;(二)养路事业,费包括养路机械、车辆、设备购置费,养路专用的小型机械厂及材料厂(场、库)建设费,公路科研费,技术革新费,职工培训费,养路职工宿舍和养路段必需的生产房屋修建费,行政管理费等;(三)养路其它费,包括安全、宣传、劳动保险及非固定职工的福利、奖励、医药、抚恤费等。1987年10月13
3、日,国务院颁布公路管理条例,首次在行政法规的层面,明确提出拥有车辆的单位和个人,必须按照国家规定,向公路养护部门缴纳养路费。养路费应当在国家规定的范围内专款专用。任何单位和个人不得平调、挪用、滥用、截留、拖欠养路费。此后,为进一步整顿和加强养路费征收管理工作,交通部、财政部、国家计委、国家物价局联合下发了公路养路费征收管理规定,按照健全法制、依法行政、按章征费的要求,对国家计委、交通部、财政部、中国人民银行联合发布的公路养路征收和使用规定进行了重新规定。1998年1月1日,公路法颁布实施,该法第三十六条规定,公路养路费用采取征收燃油附加费的办法。拥有车辆的单位和个人,在购买燃油时,应当按照国家
4、有关规定缴纳燃油附加费。征收燃油附加费的,不得再征收公路养路费。具体实施办法和步骤由国务院规定。燃油附加费征收办法施行前,仍实现现行的公路养路费征收办法。公路养路费必须用于公路的养护和改建。拥有车辆的单位和个人缴纳公路养路费的,由交通主管部门发给公路养路费收讫标志;公路养路费收讫标志应当放置在车辆的明显位置。没有公路养路费收讫标志的车辆不得在公路上行驶。1999年10月31日,第9届全国人民代表大会常务委员会第12次会议通过关于修改中华人民共和国公路法的决定,将公路法第三十六条修改为,国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金,具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金,必须专项用
5、于公路的养护和改建。根据公路法的规定,国务院有关部门共同制定了交通和车辆税费改革实施方案,2000年10月经国务院批准后发布。方案规定,在车辆购置税、燃油税出台前,各地区和有关部门要继续加强车辆购置附加费、养路费等国家规定的有关政府性基金和行政事业性收费的征管工作,确保各项收入的足额征缴。并明确指出,考虑到国际市场原油价格较高,为稳定国内油品市场,燃油税的出台时间将根据国际市场原油价格变动情况,由国务院另行通知。 2008年12月18日,国务院下发关于实施成品油价格和税费改革的通知(国发200837号),决定实施成品油价格和税费改革,明确取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附
6、加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等6项收费,并决定征收成品油消费税。改革后形成的交通资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变,新增税收收入主要用以替代公路养路费等6项收费的支出。二、公路保护经费应该纳入政府财政预算管理。根据国务院关于加强预算外资金管理的决定,从1996年起,公路养路费纳入地方财政预算管理,即收入应当由地方交通主管部门全部上缴地方国库,支出通过地方财政预算安排,实行专款专用。为加强农村公路的管理和养护,确保公路完好畅通,2005年国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知明确规定,公路养路费(包括汽车养路费、拖拉机养路费和摩托车养路费)应主要
7、用于公路养护,首先保证公路达到规定的养护质量标准,并确保一定比例用于农村公路养护,如有节余,再安排公路建设。2008年底,财政部、交通运输部等部门根据国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知(国发200837号)文件精神,下发关于实施成品油价格和税费改革有关预算管理问题的通知(财预2008479号),明确将公路养路费等6项收费收入安排的人员支出以及公路养护和建设、公路运输和站场建设与养护、航道养护和水路管理及中央本级替代性等方面的支出纳入一般预算管理,由财政部门通过部门预算或经财政部门批准的列支渠道予以保障。本条例进一步明确了公路保护经费纳入政府财政预算,实行财政统一安排,这有利于有效确保公路
8、保护经费来源稳定,同时也有利于加强财政监管,规范和约束预算资金的使用,确保公路保护经费专款专用。三、纳入政府财政预算管理的公路保护经费主要是指交通运输主管部门、公路管理机构从事公路管理、养护所需经费及公路管理机构行使公路行政管理职能所需的经费。这其中,不包括经营性收费公路的养护经费。根据收费公路管理条例的规定,经营性收费公路的养护工作由公路经营企业负责,从公路通行费中支出。而由于公路管理机构对经营性收费公路行使公路行政管理职能的行为,系政府行政行为,其经费理应由政府财政予以保障。收费公路管理条例第四十五条明确规定,行政执法机关依法对收费公路实施监督检查时,不得向收费公路经营管理者收取任何费用。
9、行政执法是国家行政机关根据法律、法规授权而实施的产生法律效力的行为。它是一种国家职能活动,其目的在于实现公共利益,维护公共秩序。这些执法活动体现的是国家职能,履行的是政府职责,属于行政执法机关的正常工作,所需费用应从行政机关正常行政事业经费中列支。目前,一些地方的行政执法机关在收费公路上进行执法工作时,公开向收费公路经营管理者索取巨额行政管理费用。这种做法,一是加重了收费公路经营管理者的负担,影响了收费公路还贷效率;二是损害了政府形象,危害了企业与政府的关系。特别是对一些外资企业来讲,还损害了我国的国际形象,不利于吸引外国资本进入公路建设;三是容易滋生腐败,使本应用于保护公民权益的公共执法权,
10、变成有关部门或个人获取私利的手段;四是影响执法的公正性,企业负担执法经费,从本质上讲,会使政府执法部门沦为企业的雇佣者,必然会影响行政执法的公正和公平。这显然与我国目前正在大力推进的依法行政和建设廉洁、勤政、务实、高效政府的目标背道而弛。基于此,本条例明确规定,公路管理机构行使公路行政管理职能包括对经营性收费公路行使行政管理职能的经费,一律应由政府财政预算安排。根据公路保护工作的特点及实践,公路保护预算经费的科目应包括:公路日常养护经费,小修保养经费,大中修和改建工程经费,水毁工程抢修及修复经费,安保工程经费,应急抢险经费,公路绿化经费,养路机械、车辆、设备购置经费,路政管理经费,公路标志标线
11、设置与维护经费、路政管理装备、车辆、设备购置经费,路政管理宣传教育经费,路政(养护)管理用房建设、维护经费,治超专项经费,行政管理经费,人头经费,路况及交通量调查经费等。四、公路保护经费应当纳入县级以上各级人民政府财政预算。这是充分反映事权与财权相对应的基本原则,有利于厘清各级交通运输主管部门、公路管理机构的职责权限,属于本级事权范围的职责由本级政府预算予以安排,有利于公路保护各项工作职责真正落到实处。五、专用公路的保护经费不纳入政府财政预算。根据公路法第十一条规定,专用公路是指由企业或者其他单位建设、养护、管理,专为或者主要为本企业或者本单位提供运输服务的道路。这类公路主要服务于自建、自养和
12、自管该公路的企业或单位,其保护经费应由其管养企业或单位自行承担。第六条 县级以上各级人民政府交通运输主管部门应当综合考虑国家有关车辆技术标准、公路使用状况等因素,逐步提高公路建设、管理和养护水平,努力满足国民经济和社会发展以及人民群众生产、生活需要。【释义】本条是有关公路“建、管、养”与社会发展相适应原则的规定。一、公路是为国民经济、社会发展以及人民群众生产、生活服务的公共基础设施,是衡量一个国家经济实力和现代化水平的重要标志。与航空、铁路和水路等其他主要运输方式相比,公路运输能够直接提供“门到门”的运输服务,因而显得更为方便,在各种运输方式中始终占有不可替代的重要位置。据2008年底的统计,
13、全国公路运输所承担的客、货运输量分别达到220.7亿人和191.7亿吨,分别占全社会运输总量的92和77,公路运输已成为我国综合运输体系中的重要组成部分,其通达深度和广度,是其他运输方式所不能比拟的。综观国际国内经济发展史,可以说,经济的发展,离不开公路的发展;经济发达的国家和地区,其公路网也必然发达。二、我国公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道、乡道和村道,并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。公路功能分类与公路交通出行特性、公路交通出行需求及公路服务特性密切相关。按功能对公路进行分类,意义在于通过建立起层次分明、功能明确的公路网体系,以满足不同层面的社
14、会经济发展需求。公路主干线形成公路交通运输的大通道系统,为实现区域社会经济长远发展战略服务,公路次干线提高主干线的通达深度和辐射效应。同时,通过对公路网结构的优化,有利于提高路网使用效能和服务水平。对公路管理而言,明确各层级公路的功能,可以使中央、省、地、市县各级在各层次公路的规划、建设、管理等方面职责分明,更好地协调局部与整体的利益关系,从而最大限度地发挥不同层次路网的效率。三、公路工程技术标准的发展。公路工程技术标准是公路工程建设最基本的技术法规,是进行公路建设前期工作的重要依据和制定公路工程勘察、设计、施工及养护等标准、规范、规程的纲领性文件。每一时期的公路工程技术标准都是国家有关经济技
15、术等政策在公路交通行业的综合体现,也是相应时期公路规划、设计、施工等技术以及经济实力的综合反映。我国现行公路工程技术标准的前身是公路工程技术准则,1972年修订时改名为公路工程技术标准。建国初期,交通运输部在1951年制定颁发了中华人民共和国公路工程技术准则(草案),在以后的50多年中,随着公路建设事业的不断发展,交通运输部先后在1954年、1956年、1972年、1981年、1988年、1997年以及2003年作了七次修订。1997版公路工程技术标准颁布后,对于统一和规范全国的公路建设,特别是对于我国高速公路的发展起到了推动作用,随着公路建设的快速发展,公路通车里程,特别是高速公路通车里程不
16、断增长,公路行业对有关公路技术指标的理解在不断深化,发达国家的相关经验和技术也在不断被引入和消化吸收。交通运输部于2001年正式下达公路工程技术标准的修订任务。为配合标准修订,进行了10个相关关键技术专题的研究,2003年7月专题项目研究成果通过验收。公路工程技术标准(JTG B01-2003)于2004年1月29日正式发布,3月1日起实施。修订后的标准,总结了1997年以来中国公路建设的经验,借鉴和吸收了国外相关标准和先进技术,体现了安全、环保及以人为本的指导思想和修订原则,能够更好地指导中国公路建设事业的发展,基本适应了当时和其后一个时期中国社会经济发展的需要,对统一全国公路工程技术标准,
17、指导这一时期全国公路工程建设发挥了重要作用。四、国家有关车辆技术标准,主要是指车辆的外廓尺寸、轴荷、质量限制标准。2004年,国家质监总局印发了由交通运输部、公安部、国家发展改革委联合制定的道路车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值(GB1589-2004)国家强制性标准,该标准在综合考虑交通安全、公路承载能力、车辆生产标准等多种因素的基础上,确定了车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值等一系列指标,作为汽车生产、牌照发放、车辆装载等工作的标准与依据。从数据指标来看,道路车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值与公路工程技术标准中提出的限定标准基本一致。从管理实践看,车辆轴荷对公路路面影响较大,轴荷标准的增加将大大加剧公路路
18、面的损坏。初步研究表明,轴荷标准的增加值与公路路面损坏程度的关系为幂次关系。因此,就对公路路面寿命的影响而言,车辆轴荷起了决定性的作用。公路路面厚度和桥梁承载能力的设计,必须以一定的轴荷标准为依据。因此,县级以上各级人民政府交通运输主管部门应当综合考虑路网结构、公路使用状况、地方经济发展需要、政府的财力状况等各种因素,及时调整优化公路路网规划,不断完善路网结构,并根据实际情况,适时安排公路改扩建、大中修等养护工程,确保公路使用状况良好。同时,要充分考虑公路与水路、铁路、航空、管道等运输方式的衔接,进一步构建综合交通运输体系,充分发挥公路沟通水陆空的重要作用,努力服务于国民经济和社会发展以及人民
19、群众生产、生活需要。需要明确的是,公路建设养护管理水平的提高是一个科学的、历史的过程,每个发展阶段都必须符合经济社会发展现状,公路建设、养护、管理均不能盲目超前,要与经济社会发展状况和财力相适应。第七条 县级以上各级人民政府交通运输主管部门应当依照中华人民共和国突发事件应对法的规定,制定地震、泥石流、雨雪冰冻灾害等损毁公路的突发事件(以下简称公路突发事件)应急预案,报本级人民政府批准后实施。公路管理机构、公路经营企业应当根据交通运输主管部门制定的公路突发事件应急预案,组建应急队伍,并定期组织应急演练。【释义】本条是关于制定公路交通突发事件应急预案的规定。一、遵循上位法。根据中华人民共和国突发事
20、件应对法第十七条规定:“国务院制定国家突发事件总体应急预案,组织制定国家突发事件专项应急预案;国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案,制定国家突发事件部门应急预案。地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况,制定相应的突发事件应急预案。应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化,适时修订应急预案。应急预案的制定、修订程序由国务院规定。”二、预案编制主体和目的。公路交通突发事件应急预案体系分为国家和地方两级,国家层面包括总体预案和应对某一类型或某几种类型公路交通突发事件而制定的专项预案;地方层面包括
21、省、地市和县级公路交通突发事件应急预案以及各类事件的专项预案和企业预案。国家层面的总体预案是指交通部于2005年制订并颁布的公路交通突发公共事件应急预案(2009年修订),该预案作为国家级部门预案和公路交通领域的总体预案,用以指导各级交通运输主管部门编制相关预案和开展应急保障工作。目前,地方各级人民政府交通运输主管部门在交通部公路交通突发公共事件应急预案的指导下,结合本地区的实际情况,制定了本区域的公路突发事件的应急预案。制定不同层级的公路突发公共事件应急预案,其目的在于加强公路交通突发事件的应急管理工作,建立完善应急管理体制和机制,提高突发事件预防和应对能力,控制、减轻和消除公路交通突发事件
22、引起的严重社会危害,及时恢复公路交通正常运行,保障公路畅通,维护经济社会秩序。三、公路突发事件的界定。公路交通突发事件是指由下列突发事件引发的造成或者可能造成公路以及重要客运枢纽出现中断、阻塞、重大人员伤亡、大量人员需要疏散、重大财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,以及由于社会经济异常波动造成重要物资、旅客运输紧张需要交通运输部门提供应急运输保障的紧急事件。包括自然灾害、公路交通运输生产事故、公共卫生事件和社会安全事件。一是自然灾害。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。二是公路交通运输生产事故。主要包括交通事故、公路工程建设事故、危险货物运输事
23、故。三是公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情,以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。四是社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件。各类公路交通突发事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素,一般分为四级:级(特别重大)、级(重大)、级(较大)和级(一般)。四、预案编制内容。根据中华人民共和国突发事件应对法第十八条对应急预案编制的内容一般规定,公路突发事件应急预案应当针对公路突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害,具体规定公路突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和公路突发事件的预防和预警机制、处置程序、应急保障措
24、施以及事后回复于重建措施等内容。目前,2005年制订并颁布的公路交通突发公共事件应急预案(2009年修订)就是根据中华人民共和国突发事件应对法以及2006年1月国务院发布的国家突发公共事件总体应急预案的规定,将公路交通突发事件应急预案分为六章,分别为总则、应急组织体系、运行机制、应急保障、监督管理和附则。公路交通突发公共事件应急预案(2009年修订)总则部分明确了预案编制的目的、依据、突发事件分类分级、预案适用范围、工作原则以及应急预案体系构成;应急组织体系界定了应急领导小组、应急工作组、日常管理机构、专家咨询组、现场工作组等公路交通应急管理机构的职责;运行机制部分则对公路突发事件的应急全过程
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