从三峡工程看新时期我国中央政府与地方政府间的博弈关系分析研究 公共管理专业.docx

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1、从三峡工程看新时期我国中央政府与地方政府间的博弈关系内容概要本文首先简要分析了中央与地方产生博弈关系的政治经济条件，然后以三峡工程为例，具体分析了中地之间出现的中央与地方之间进行合作、中央与地方之间出现矛盾、中央制定规则引导地方行为三种博弈关系，并以完全信息的静态博弈模型进行了解释，最后简要分析了中地之间进行博弈的一些基本原则。关键词中央政府与地方政府博弈三峡工程在改革开放以前，我国中央政府对地方政府的控制程度比较高，地方政府并不享有经济和政治的自主权，地方政府要维护中央的也就是全国的利益，因此中地之间没有什么大的博弈关系。但是随着改革开放的进行，中央对地方的控制开始松动，中地之间（指中央政府

2、与地方政府之间的关系，下不赘述）开始出现博弈关系。本文将以三峡工程为例，对这种博弈关系进行分析。一.中地博弈关系产生的条件分析权力下放是中央与地方之间产生博弈关系的基础条件。1而1982年宪法中关于中央的统一领导下，充分发挥地方的自动性、积极性的规定则为权力下放奠定了法理基础。这里的权力下放是包括经济管理权力和政治权力两个方面。下面，我们具体分析这个条件。1 .经济管理权力经济是政治的基础，要产生博弈关系，首先要让地方有一定的经济自主权，有一定的经济基础。在改革开发以前，地方没有什么经济管理权，全国统归中央管理，导致地方经济没有什么活力。十一届三中全会明确指出：“现在我国经济管理体制的一个严重

3、缺点就是权力过分集中，应该有领导地大胆往下放，让地方在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权采取这些措施，才能充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性、创造性。”在这样一个指导思想下，中央一方面给予一些沿海省份以政策优惠，同时下放经济管理权，地方经济开始变活变大。同时，中央还积极进行财税体制改革。1980年实行划分收支、分级包干的“分灶吃饭”的财税体制。这样，一方面减轻了中央的财政负担，另一方面扩大了地方的财政能力。但同时导致了中央税收所占比重偏小、中央宏观调就控能力下降、地方保护主义猖獗、“诸侯经济”涌现的情况。因此,中央根据实际情况的需要，于1994年开始实行“

4、分税制”，在尽量保证地方利益不受损的情况下，逐步扩大中央财政和税收的比重，加强宏观调控能力。就这样，在中央的逐步推进和地方的积极争取下，地方政府获得了一定的经济管理权和财政能力，地方政府的自我意识明朗化、自我角色明确化，博弈中原本缺失的一方逐渐产生了。2 .政治权力有了经济自主权，自然要求有政治自主权。地方的政治权力是随着“党的一元化领导”的松动和党政分开的进行，逐渐获得的。2首先是党政分开，这使得地方政府摆脱了高度的政治集权，为地方政府在执行中央政策时自主结合地方情况实行切实可行的地方方案提供了一个机会。其次则是1982年通过的中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法为地方

5、政府一定的政治自主奠定了法律基础。因为根据这个法，地方政府是有地方人大产生的，应当对地方人大负责，因而必须考虑地方利益。同时与1954年地方政府组织法相比，该法扩大了地方政府的一些职能，赋予了地方一定的立方权。最后，是党政分开后地方党委与地方政府关系的重组。在党政分开后，实现党的领导的方式由包办主要改变为指导、监督和协作，从而使得地方党委在地方利益逐渐成为地方政府力图实现的重要经济目标的情况下，逐步转向于服务地方利益，形成新型的党政合一。通过以上论述，我们基本，明确了中央与地方之间产生博弈关系的基础条件。这种条件的产生，很大程度上是由中央来推动的，这也是我国的历史和传统决定的。在这里，我不就此

6、展开论述，而要具体分析中地之间的博弈关系了。二.中地博弈关系分析总的来说，在三峡工程中出现了三种情况的博弈关系，分别是中央与地方之间进行合作、中央与地方之间出现矛盾、中央制定规则引导地方行为。下面，我们一一对此进行分析。1.中央与地方之间进行合作(1)文物保护为配合三峡工程建设进行的大规模的文物调查表明，库区将受淹没或影响的区域计22个县、市、区，地下文物达700余处。国家文物局组织500多名科研人员组成了三峡文物保护规划小组，中国历史博物馆馆长俞伟超亲自但任规划小组组长，对三峡地区文物开展了大规模的复查、调查和试掘工作。另外国家不断增加对三峡库区文物保护的资金投入，从最初的文物保护大纲列入计

7、划的4000万元总金额，增加到了现今的7亿元。因为需要发掘的密度太大，从1997年大江截流起至今的5年多时间里，三峡库区云集了全国68家考古研究机构和10余家地面文物工作小组、3000多专业人才，总耗资三亿多元，对三峡库区135米线下文物进行了抢救性发掘。同时地方政府也投入了大量的人力、物力和财力。譬如三峡湖北库区的种归县筹建“三峡文物保护中心”，以作为全面认识和长期综合研究三峡古代文化的重要基地。重庆在中央的帮助下也筹资峡建立了中国三峡文物博物馆，并出台了该市首部文物保护地方法规重庆市实施中华人民共和国文物保护法办法，确定了三峡库区搬迁文物重新认定文物保护单位级别的程序和归属依据等内容。(2

8、)资金投入三峡工程建设资金除靠国家投资、国外贷款和自有资金外，还需国内贷款。鉴于地方资金增长较快，已远大于中央资金，因而国内贷款主要是向地方集资。据测算三峡工程前15年需向地方筹资110亿元，平均每年7亿多元，最高年为13亿元。三峡电厂供电的华中和华东两电网，在1986和1987两年集资24亿元用于办电。国务院决定从1988年开始,每千瓦小时增收2分钱作为电力建设资金，由地方掌握用于办电。经测算三峡工程建设的前15年，两电网可征收电力建设资金累计1124亿元，三峡工程只需其中的10%,前12年也是需同期的10%,这是完全可能的。（3）模型解释对于这些合作，我们可以用猎人博弈的模式进行解释。假定

9、只有两个猎人,且猎物只有两种：鹿和兔子。两个猎人一起去猎鹿才能捕获1只鹿，各能管10天温饱；一个猎人单独干只能打到4只兔子，管4天温饱。3乙猎鹿猎兔甲101040猎鹿在这个0444猎兔博弁中有两3王则柯著：新编博弈论平话（M）,北京，中信出版社，2003,第121122页个纳什均衡(10,10)(4,4),但是(10,10)具有帕累托优势。在博弈论中，我们已经假定了主体是理性经济人。而作为一个理性经济人，当然要选择(10,10),也就是要进行合作。中央与地方就是这两个猎人。文物虽然从所有权上讲是国家的，但是中央政府不可能派人找地保护起来，而地方政府也没有足够的资金全部保护，但是文物的保护是利国

10、利民、造福子孙的事，是政府必须承担的职能。因此中央出钱,地方出人出力就是一个很好的选择。至于资金的筹集，更是合作的项目一一基于中央政府有足够的信誉、偿还能力已经一定的合理回报。我们可以发现，中央与地方进行合作的条件有三个：一是合作的事宜属于政府必须完成的职能范围职能，二是合作有利于双方；三是中央要承担主要费用。2、中央与地方政府之间出现矛盾(1)坝高水位的确定中央在1982年批准的三峡工程蓄水方案是150米，但重庆市提出了激烈的反对意见。原150米方案的优势在于移民少、中央需要投入的资金也较少，但是这个方案对于重庆市来说可谓毫无益处，具体来说表现在：万吨级船队无法直达重庆港，重庆需花巨资修建重

11、庆与长寿之间的交通线；库尾泥沙淤积将使重庆港变成一个死港。为此重庆提出了，“坝高185米、蓄水位175米，一级开发、一次建成、分期蓄水、连续移民”的方案。此方案最终获中央批准，但在人大表决时，重庆的全国人大代表由于对泥沙淤积和环境保护等方面的因素的考虑，投了反对票和弃权票。因此，在坝高水位的问题上，中央与地方是存在着矛盾的，最后以双方都退一步但以有利于重庆的方案解决了。(2)移民问题三峡工程造成了上百万移民，这些移民都需要妥善安置。在这上百万移民中一部分是在本省市内部安置，但还有一部分却需要迁出故里，在外省市进行安置。但是在移民中却出现了一些问题。一个是地方政府谎报移民成果。移民工作中出现的一

12、个严重问题就是，在官方的人口迁移数字报表里谎报的成分太多，而且其中不少的所谓成功移民的典型往往是假造的。鉴于普遍存在的抵触情绪、管理不善以及由此而出现的搬迁缓慢现象，三峡工程真正动迁的人数可能不足五万，而这五万人中恐怕只有一小部分确实得到了“妥善安置”。还有一个就是地方政府挪用移民资金的问题。由于先进地方财政特别是乡镇财政严重不足，如果监察不到位，地方政府会采取种种措施挪用移民资金，或者是克扣补助。因而在移民资金的使用上出现了“上有政策，下有对策”，中央据此采取相应的措施，加强监察力度和查处力度。(3)模型解释以上的种种的矛盾和各方相应的举措，可以用智猪博弈的模式来解决。（见下图）笼子里有两头

13、猪，一大一小.笼子很长，一头有一个按钮，另一头是饲料的出口和食槽，按一下按钮将有相当于10个单位的猪食进槽，但按按钮以后跑到食槽所需付出的“劳动”，相当于消耗2个单位的猪食.问题是按钮和食槽分置笼子两端，按按钮的猪跑回食槽后，另一头猪已经吃了不少.如果大猪先到，大猪吃9个单位而小猪只能吃1个单位；如果同时到达，大猪吃到7个单位而小猪吃到3个单位；如果小猪先到，小猪可吃到4个单位而大猪吃到6个单位。44张维迎：博弈论与信息经济学（M）,上海，上海人民出版社，1996,第6061页从这个博弈中，我们可以得出结论：总是得益最多的一方最乐意力促其成。无论是挣得高水位的重庆，抑或是欺瞒中央挪用资金的地方

14、政府，盖莫能外。因此，在考察中央与地方之间的矛盾时，我们可以发现那些得益者往往是矛盾的挑起者。挑起矛盾似乎要花费很大的力气，不值得。但是仔细考虑一下，却发现很值得，因为最后带来的利益比花的成本大的多。这也就要求中央和地方在制定彼此的政策时，能够多考虑一下对方的利益，免得到时矛盾不断。3.中央通过制度和规则引导地方行为诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说,它们是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”5制度的功能主要是为个人或经济组织的行为选择提供可以遵循的规范和明确的结果预期，使其行为具有个人理性与社会理性的统一。事实上，中央与地方政府的利益关系变动的不仅仅一个博弈过程，而且还是

15、一个制度转变的过程。中国改革的独特之处在于，就在于双轨制的实行，由此导致的将原有制度作为一个既定的存在，在此基础上进行利益均衡。新的制度是各利益主体博弈的均衡结果，它是各主体最优战略选择的结合，制度处于帕累托最优的状态。中央在这个改革过程中处于主导地位，中央可以通过制度的诱致性变迁与强制5金太军等著：中央与地方政府关系建构与调协（M）,广州，广东人民出版社，2005,第235页性变迁来积极引导地方的行为。6在这里，我们主要从中央通过制定规则平衡地方利益和通过制定规则引导地方与中央合作两个方面进行分析。（1）中央制定规则平衡地方利益旅游资源的平衡在重庆和宜昌为了三峡新的旅游资源争夺不止时，中央采

16、取了一些措施来平衡双方的利益，以实现双方的合作。如三峡工程下闸蓄水后，三峡旅游的模式发生了很大变化。国家旅游局规划与财务司魏小安司长认为最根本的变化体现在“一线游“变成“一片游”、全程游变成分段游、游船模式变成复合模式三大方面。“一线游“变成“一片游”：过去的三峡一线，就是上水武汉到重庆或者是下水重庆到武汉。而新三峡的外延得到扩大，按照2OO3年9月，国家旅游局等六部委联合制定的长江三峡区域旅游规划”，新三峡的范围从三峡扩大到坝区、库区，重庆主城区、渝西和乌江流域，湖北的恩施、宜昌、神农架，四川的泸州，湖南的湘西和贵州的铜仁。三峡不再只是一条江，而是一个区域。实质是三峡核心资源的延伸，从而为地

17、方谋得更大的福利。电力分配众所周知，全国范围内现在都面临着电荒问题。三峡发6金太军等著：中央与地方政府关系建构与调协（M）,广州，广东人民出版社，2005,第235页电后，各个地方政府都希望能尽量多地输入本地区，但是三峡发电总量是有限的，不可能完全满足各地方政府的需求。同时三峡的电也不可能平均分摊到每个省。为此，国家规定了大体原则:A以市场法则为主的原则,三峡电价要做到不推动受电地区电价的提高;B尊重历史从实际出发的原则;C立足当前,着眼长远,综合平衡的原则。原则中规定,上海、浙江、江苏、安徽、河南、湖南、湖北、江西和重庆等7省2市为三峡电力的供电范围。三峡电力在这7省2市的分配将以三峡电网设

18、计输送方案为基础,根据三峡不同时期的出力、各省(市)电源结构特点和社会电量在大区内的比例及能源资源特点、电力供需状况、在建电力工程规模等因素进行必要调整,以进一步优化能源配置,发挥三峡电站的发电效益。(2)中央通过制定规则积极引导地方进行合作这一点主要在移民资金的管理上得到了体现。譬如长江三峡工程建设移民条例第二十九条规定“安置农村移民的企业所得到的相应的移民经费，按照有关市、县人民政府与该企业订立的协议，可以由该企业用于安排移民的生产和生活；企业经济效益好的，也可以按照协议由该企业在安置好移民后，按期归还，由有关市、县人民政府移民开发管理机构回收，继续用于移民安置，国家不核减该市、县的移民经

19、费；本市、县移民任务完成后，所回收的移民经费可以继续用于本市、县的建设事业，不上缴国库。”又如在资金管理上实行投资包干的方法，切给湖北省53.51亿元（含中央直属0.08亿元），切给四川省315.55亿元（含中央直属7.08亿元），两省可按此限额在长江水利委员会协助下尽快完成移民分县规划。投资包干以后，地方政府和有关部门把注意力从关心移民经费的多少转到如何做好规划上来，各地自动地缩小城市规模和降低建设标准，自动合并集镇，合并工厂，减少开支。（3）模型解释以上种种情况充分说明了中央在与地方博弈和地方与地方之间博弈时，可以制定规则实行奖惩从而加快合作，这种情况可以用斗鸡博弈（见下图）的模式进行解释

20、特别是中央为地方博弈制定规则）O甲乙两个小孩被鼓动要做一场勇气博弈，两人分别从一条独木桥的两端冲向对方。谁先胆怯退下让路，谁就是小鸡。如果甲退乙进，甲威信扫地，得益为2,则乙得益为4；反之亦然；甲乙都退，但给人感觉总比一人退好，得益3；如果都进，头破血流，两人同时下水，得0。7乙7王则柯著：新编博弈论平话（M）,北京，中信出版社，2003,第133134页纳什均衡为一进一退，但是由于时间压力，必须制定规则决定谁进谁退。具体来说，有限的资源总是不能完全满足所有地方政府的需求，就像是电力和旅游资源，地方政府处于自身利益的考虑只会相互争夺。因此，要有中央的宏观调控和规则约束。同时，中央要扮演这个规

21、则制定者和仲裁者的角色。要达到这个纳什均衡，就要求中央政府有足够的权威和掌控全局的能力，有较强的组织和协调能力，有比较完善的奖惩制度和激励机制。三.中地之间博弈的基本原则中央与地方之间的博弈，始终是围绕者利益进行的。那么，怎样的关系才能促进利益的最大化呢？我们应怎样确立怎样的原则来约束双方的行为呢？中外有很多学者提出了自己的意见。综合这些意见，我们可以归纳出以下几条原则。L集权分权适度“作为整体的政府部门内集权与分权，也就是说在大的管理区域和那些较小的管理区域之间的权力的纵向分配J8很多学者关于中央与地方关系的讨论集中在集权与分权的问题上。譬如在布莱克维尔政治学百科全书中就根据集权与分权将中央

22、与地方的关系划分为合伙型与代理型。9至于基于集权分权而提出的中央与地方关系的原则也不少。譬如毛寿龙先生提出的“集权与分权的制度原则”：受益范围原则，行动范围原则，事务繁简原则并强调“分权优先二1但是我们在这里考虑的是中地博弈关系而非中地职能划分，因而关注的重点在于如何使得重要与地方能够避免零和博弈而出现正和博弈，也就是出现“双赢”的局面。因此,这就要求集权与分权适度，达到一个均衡点。在这样一个均衡点时，中央集权的边际收益等于其边际成本，地方分权的边际收益等于其边际成本。当然，这在很大程度上只是一种理想状态。8英米勒，波格丹诺主编，邓正来等译，布莱克维尔政治学百科全书（C）,北京，中国政府大学出

23、版社，2002,第104页9同上，第103104页10毛寿龙著：集权与分权的制度原则，2 .中央主导，地方参与应该要明确的是，在中地博弈时，中央是占主导地位的。中地博弈是一个不对等博弈。我国毕竟是一个单一制的国家，中央的权威是要维护的，宪法中也规定了地方政府是在中央领导下发挥积极性的。如果没有了中央的统一领导，很可能重新上演“诸侯经济”，“地方割据”。正如在三峡中，中央的投资是主体，中央的调控是关键。没有中央政府，三峡根本不可能进行下去。中央要制定完善的规则，防止地方政府恶性竞争，避免再次出现诸如重庆和宜昌恶性争夺旅游资源的事件。但是地方政府也是博弈的一方，应当让地方政府参与到中央的决策中来。

24、中央在决策的时候要与地方充分协商，与地方相互信任，维护地方政府必要的利益。正如在三峡中决定坝高时，接受重庆的建议就是一例。3 .合作为主，竞争为辅我们知道在一次博弈的时候，竞争是经常出现的情况。但是如果是在连续多次博弈的情况下，合作就是经常出现的情况了。当然，信息的充分与否也是一个重要的因素。无论是中央政府还是地方政府，其目标都是要提供公共服务，促进公共利益。而且，中央政府和地方政府在很多方面都具有相同的职能。因此，这就给双方提供了合作的机会,尤其是在一方无力独自完全完成任务时。就像在三峡工程中的文物保护、资金投入等等，中央与地方就大有合作的空间。当然在合作中，中央一般是要承担大部分的费用，但

25、是所谓“贵人行为，理应高贵”，作为占据了有利地位的中央自然要付出多一点。但是，中央与地方之间毕竟是要有竞争的，就像公共选择理论所揭示的那样。这时，我们所应该做的就是提高双方信息的沟通度，提高双方行为的透明度。4 .健全奖励与惩罚机制中央与地方的利益不会总是一致的。中央对于地方的调控很大程度上就是依靠奖励与惩罚机制来实现。奖励和惩罚就是规则的结果，其健全程度和执行粒度会体现出中央行为的可置信度。这一点在动态博弈中是非常重要的，尽管我们在这里没有分析动态博弈。当然，在进行调控时，使用奖励总是比较受欢迎的，但是惩罚是必要的。事实上，惩罚就是一种负激励。在当代中国政府，不是奖励不够，而是惩罚力度不足。

26、官僚制度原本就意味着只要不犯错，就能不断升迁，因而现在的地方政府总是欺上瞒下，文过饰非。如果中央不能提高惩处力度，那么，这种情况是不能得到好转的。在博弈论中，“以牙还牙”就是一个很好的博弈策略。到这里，我们已经简要分析了中央与政府政府在新时期所展示出来的博弈关系。当然，我要指出的是，我所采用的模型都是完全信息的静态博弈模型。但是在实际生活中，中央与地方之间的博弈是一种不完全信息的动态博弈。其情况更为复杂。而采用不完全信息的动态博弈对中地关系进行分析，很有发展空间。参考文献；1 .金太军等著:中央与地方政府关系建构与调协（M）,广州，广东人民出版社，20052 .辛向阳著：百年博弈一一中国中央与地方关系100年（M）,济南，山东人民出版社，20003 .王则柯著：新编博弈论平话（M）,北京，中信出版社,20034 .张维迎：博弈论与信息经济学（M）,上海，上海人民出版社,19965 .英米勒，波格丹诺主编，邓正来等译，布莱克维尔政治学百科全书（C）,北京，中国政府大学出版社，20026 .毛寿龙著：集权与分权的制度原则，